“世界城市”发展民生科技的经验与启示

(北京决策咨询中心，北京 100089)

安全、稳定、宜居的社会环境是世界城市的一项基本特征，以纽约、伦敦、东京等为代表的顶级世界城市都十分重视民生领域的工作，围绕当前发展面临的障碍，各城市通过规划文件、工作方案等形式，以科技创新驱动为手段，进行了全面多样的设计。北京在建设世界城市的过程中，一方面要借鉴这些世界城市的民生科技工作成功经验，另一方面也要从它们当前面临的民生问题中汲取经验教训，结合北京市现状，对未来可能产生的障碍进行技术规划，为北京市更好更快建设世界城市提供决策参考。

1 三座世界城市的发展情况及规划重点

20世纪80年代后，“全球化”理念成为新的全球政治、经济空间秩序与格局的核心思想，“世界城市”这一概念被广泛应用于城市研究中。尽管目前关于世界城市的概念尚未形成统一的看法，但是比较一致的看法是:世界城市是全球城市体系中最高能级的城市，是有世界影响力的城市，是全球化经济的空间节点，承担着世界性资源的调控和集散功能，占据着全球经济、政治、文化活动的制高点，是一个国家 (或地区)参与国际政治、经济和社会分工的重要载体。世界城市是依托世界城市网络体系，在国际劳动分工中能够对政治、经济、技术、劳动力等高端生产要素发挥协调和控制作用的国际第一流城市。因此，世界城市应是全球城市和经济体系的中枢和组织节点，它集中、影响甚至是控制和指挥着世界经济的发展节奏、方向以及各种战略性的功能。

纽约、伦敦和东京作为三座被公认为世界城市的国际化大都市，在规模体量、经济与社会发展水平、国际政治与文化影响力等若干方面，存在一些相似之处。它们的集聚规模很大，具备一流的经济实力和影响力;拥有高品质的智力资源与密集的人力资源;城市内部社会服务水平很高、外部拥有深厚的腹地区域。此外，三座城市都可以部分地代表一个国家的文化符号。

由于发展水平较为相似，在全球化和第三次科技革命的影响下，三座世界城市也面临着一些共同的问题。例如:未来一段时期都面临人口结构调整压力 (从种群构成上看，要面对新移民人口的急剧增长;从年龄结构上看，需应对老龄人口迅速增加的形势)，城市规模将进一步扩大;随着第三次科技革命的深入发展，三座城市都需要调整产业结构、继续深入改善软环境，以重振和保持城市对高水平人才的吸引力，进而提升经济、科技等方面的竞争力。

因此，三座城市的中近期发展规划也都针对上述共同问题进行了设计。总的来看，为了应对自然环境的压力和国际经济环境的挑战，三市都将城市环境的改善作为规划重点之一，这包括了自然环境的改善，如提升空气质量、治理水土污染、应对气候变化、处置自然灾害等;也包括了社会人居软环境的改善，如解决交通拥堵、降低生活成本、发展文化设施、促进少数族裔的融入等。这些规划，一方面能够直接改善城市自然环境，另一方面，通过人居环境质量的提升，也能够在全球范围内吸引更多高水平人才，从而提升城市整体竞争力。

2 各城市民生领域科技工作内容分析

目前，各国对“民生科技”的内容和分类并没有统一的界定;在我国，这一概念的内容和分类也是随着实践工作不断完善的。根据科技部《关于加快发展民生科技意见》文件的指导精神，参考各省市的有关规划，结合世界城市的发展阶段特点，本文将民生科技工作内容分为人口健康、生态环境、公共安全、城市管理四个领域，对纽约、伦敦、东京的城市规划文件及市政府主要工作内容进行梳理，分析它们在民生领域科技工作的内容、重点及特色。

2.1 纽约、伦敦、东京的民生领域科技工作内容

纽约市政府在最新修订的《纽约规划》(2011年4月版)中列举了10个重点领域，并细化出了40项具体工作重点，主要包括:①住宅与社区建设:建设新的住房;为新区发展吸引融资;鼓励可持续的社区工作。②绿地与公共空间:针对绿化不完善的社区开展高影响力的项目;建设高水平休闲公园;重新设计公共领域;保护城市自然环境;保障城市绿地和公共空间的长期存续。③污染土壤治理:制定方案保障污染土壤的清理和再开发;为污染土壤清理开发制定激励措施;以社区为单位增强污染土壤的修复规划、保护教育和公共服务;扩大绿色保护工程的应用区域。④城市水道:落实水道设施的修复和升级工作;建设雨水收集与利用的设施;清理水道中的工业污染;保护与重建城市湿地、水生生态系统以及生态循环系统。⑤城市水供应:保障饮用水质量;保障纽约市外部供水渠道畅通;保障市内供水渠道畅通;提高供水系统效能。⑥城市运输:完善并扩充城市交通系统;缓解交通拥堵。⑦城市能源:优化能源规划;提升能源使用效率;开发清洁能源;整合能源的输送与分配系统。⑧空气质量保护:了解城市面临的挑战;降低交通废气排放;减少城市建筑导致的空气污染;更新各项标准与管理条例。⑨固体垃圾处理:从垃圾出现的源头开始降低垃圾总量;在垃圾处理过程中增强对资源的回收;提升垃圾处理系统的效能;减少市政府的固体垃圾排放量。⑩应对气候变化:降低温室气体排放量，跟踪排放源;评估气候变化的风险;增强城市自然与人工环境的气候适应能力;保护公众健康免受气候变化的影响;增强城市对极端气候事件的对应能力;建立弹性社区管理机构进行公共宣传[1]。

在经济危机后的新形势下，伦敦市政府于2011年发布了未来20年内伦敦城市的发展规划，从城市居民、城市空间和城市环境等角度进行了设计。在6个领域下，细分出了22项重点工作，包括:①城市区域:城市各区域间的平衡;工业区转型;绿色区域的联结。②居民:居民的平等生存机会;健康保障;住宅保障;住宅空间与价格;居住基础设施。③经济:就业形势;新的经济增长点;扩大就业机会。④应对天气:减缓气候变化;适应气候变化;减少浪费;治理土地污染和有害物质排放。⑤交通运输:整合运输系统;开发运输网络。⑥居住空间与城市空间:城市历史文物保护与城市景观设计;安全、安保与紧急避险;空气与噪音污染治理;城市自然环境保护;都市圈生态保护[2]。

通过对伦敦市政府网站各栏目及栏目中具体内容的分析，结合伦敦市官方机构于2012年11月最新发布的城市安全规划，可以整理出22项与民生科技有关的工作，主要包括:室内外火警应急、电梯安全、建筑内漏水治理、交通安全、社区远程服务、城市智能管理、社区安全、水污染治理、城市绿化、极端天气应对、就业支援、城市空间规划、大气污染治理、低碳能源使用、污水处理、垃圾处理、食品安全、大众健身、酒精中毒救治、癌症治疗、心理援助、弱势群体援助 (老年、幼儿、残障、贫困、移民、LGBT人群)[3]。

为了促进城市的发展，东京市也颁布了一系列城市规划和各领域文件。特别是2011年3月大地震后，针对灾害暴露出的问题，东京市政府修订了城市规划，并于2011年12月发布了最新版《走向2020年的东京》工作手册，其中列举了12项未来10年的城市管理工作重点，分别是:抗震建筑、防火材料、自然灾害救援、提升城市发电能力、智慧城市建设、城市自然环境优化、城市内外交通优化、亚洲中心城市建设、儿童与老年的日常看护、就业援助、发展旅游业、全民健身[4]。

结合21世纪以来日本政府和东京政府等官方机构发布的一些专门性规划 (如2006年12月日本国土交通省发布的《绿化政策的现状与问题》等)，对民生领域科技工作内容进行整理归纳，同时以“東京都計画”等与城市管理工作有关的关键词在东京市政府官方网站内进行搜索，筛选前200条内容，可以得到出现频次较高的部分内容，依出现频次排序，并将部分重复内容进行归类，总结得出以下25项:子女教育 (青少年教育)、城市绿化、大众教育普及、大众医疗保健、自然灾害防治 (地震、洪灾等)、残疾人福利、老年人医疗保健、城市住宅空间规划;传染病预防、食品安全、无家可归者的援助与管理、垃圾回收与处理、城市水系保护、全民社会福利、东京湾环境保护、就业咨询。

民生科技工作旨在解决人民群众最直接、最关心、最紧迫的需求，通过对三座城市民生领域工作内容进一步的筛选，将部分并非直接与民众需求挂钩、并非以科技作为主要解决手段的工作去除，合并相似内容，对重点内容进行细化，对接我国现行的民生科技领域分类，可以将筛选出的民生科技重点工作整合成如表1所示的纽约、伦敦、东京民生领域科技工作重点内容集合。

2.2 纽约、伦敦、东京的民生领域科技工作内容特点

总体来看，纽约、伦敦、东京三座城市在民生领域科技工作的规划设计的内容与手段上，都体现出了一些明显的特点。

(1)纽约:注重社会安全，推进环境修复。

在健康领域，纽约市根据本市的产业结构，特别提出要针对白领工作人群中多发的亚健康问题设计解决方案。在安全领域，除常规城市公共安全工作之外，纽约市集中了大量具有极高国际影响力的金融机构，且城市人口密度大，为防止可能再度发生的恐怖袭击事件，该市明确提出了检测、防控危险品等多项重点工作;同时，针对城市部分区域人口流动性大、新移民和地下移民多等特点，纽约市也较为重视失踪人口的登记、寻找与救助。在环境方面，纽约市的工作安排比较全面，特别强调对大气、城市河流、土壤污染的实时监测。在城市管理方面，纽约市注重通过缩短通勤时间、改善城市环境等手段，提升宜居程度。

(2)伦敦:保护弱势群体，发展都市圈绿化。

总体来看，伦敦在民生科技领域的指导思想与纽约类似，即不断改善城市软环境、提升宜居度。在健康领域，伦敦市组建了专门的心理援助机构，协助少数族裔与英语语言能力较弱的人群融入城市生活。在安全领域，根据伦敦市警察局2012年的报告，2009—2012年该市由于发生火灾而报警的电话数量占据各类报警电话总量的58%[5]，因此消防安全成为了伦敦市在该领域最为关注的工作。此外，在环境领域，为了更好地发挥自20世纪70年代开始全面建设的伦敦绿带的作用，伦敦市政府特别将都市圈生态保护工作也作为重点之一。

表1 纽约、伦敦、东京的民生领域科技工作重点内容集合

(3)东京:全面应对灾害，加强智能管理。

东京市在健康领域工作中，强调对老龄化趋势的预测性处置，如加强对社会问题与技术需求的预测，重视发展针对老年人的智能医疗技术与服务;同时，为应对出生率低，双职工父母无法全天候照料小孩，而家中老人高龄化程度加剧(2010年，65岁以上人口占全市人口的23%[6])无力照料孙辈等情况的出现，东京市政府也推进了一系列工作，旨在利用远程通讯、智能医疗等技术手段，为少年儿童群体提供服务。同时，东京市在安全领域进行了多角度的规划，尤其是针对自然灾害发生前的监测、信息交流与传播、预备能源的储备，以及针对灾害发生后的各类紧急应对、救援等情况，设计了大量细致的工作方案。此外，由于日本岛国的地理特性，东京市在城市管理领域强调海、陆、空的交通运输网络建设，构建立体交通体系;为解决城市中心区人口密度过大、老住宅较多的问题，东京市政府特别提出要注重城市空间的合理规划。

3 世界城市民生科技发展对北京建设世界城市的启示

从发展方向上看，北京当前正在着力建设中国特色世界城市。研究纽约、伦敦、东京等三座公认的世界城市，学习它们的城市规划与管理思路，预先规避世界城市建设中出现的问题，有助于北京市相关工作的系统推进、提升工作水平，对北京的科学发展具有重要意义。从当前形势上看，北京市在生态环境、城市管理、人口健康等几个方面，也面临着与几座世界城市相似的一些问题，在城市规模日益扩大、国际竞争日趋激烈的形势下，研究借鉴世界城市的先进技术与管理经验，能够促进北京经济社会的协调发展，充分发挥科技创新对经济社会的驱动作用，促进北京市发展中几个重点问题的解决。

3.1 强调宜居的目标设计

民生科技工作的范围宽广、手段多样，且并无特定的边界。从纽约、伦敦和东京三市的城市规划来看，三市的民生领域规划的一个显著共同点是关注提升城市居民的居住感受。体现在城市发展的远期目标上，主要表现为重视生态环境保护与修复工作，改善城市环境质量;同时在社会发展领域重视与居民切身相关的各种安全保障、城市交通管控、与弱势群体相关的支援救助等。

提升城市居民生活质量，能够增强现有居民的幸福感，提升城市发展水平，更能够以较高的宜居程度吸引更高层次的外来移民，在国际人才竞争中占据有利地位，因此也是全面增强城市竞争力的重要手段。如伦敦市政府认为，通过提升城市宜居水平，一方面能够吸引和留住人才、保持城市在人才方面的竞争力，另一方面有利于保持社会环境的稳定，实现各方面更好的发展。

当前北京市同样面临大量优秀青年人才不断向国外流失的问题，在城市规划与建设中，运用科技手段着力提升宜居水平、重视居民生活的幸福感，能够显著增强对创业人才，尤其是对青年人才的吸引力，促进高水平人才在北京市的安家落户。因此，以“宜居”为民生科技工作的核心目标，是解决北京市人才外流问题的有力手段。

3.2 需求导向的规划方针

在进行与民生问题有关的城市规划时，世界城市明确以居民需求为导向，以事实性的调研经验为基础，关注需求最强烈、对城市发展阻碍最大的问题，在此基础上，兼顾过去工作的合理延续，形成科学系统、重点突出、持续性强的城市民生规划。

从规划的制定依据上看，世界城市发展规划的制定方式与居民实际需求紧密相关，并通过有效手段收集、分析居民需求。如伦敦市在城市安全三年规划的制定过程中，首先对2009—2012年全市居民报警的数量和原因进行了统计分析，指出火警经常威胁城市居民的正常生活，因此判断居民在消防领域的安全需求最为强烈，并根据这一分析着重在消防领域制定了一系列技术措施。

从规划重点看，世界城市首先关注自身最急需解决的各项问题。针对近期面临的主要问题，东京市受到地震灾害影响的频度高、危害大，因此格外关注全方位提升城市监测、抗震、避险、救灾等各环节的工作水平;伦敦市近年来少数族裔移民数量迅速增多，城市现有的处置方案难以满足新移民各项需求，因此为维护城市原有居民的安全感并提升新移民的生活质量，在社区公共安全、城市智能管理及针对新移民的各项生活援助等方面着重进行了设计;同样针对移民，纽约市则更加重视保障城市公共安全，明确提出加强危险品控制、更好地进行失踪人口登记等。

在过去工作成果与当前需求对接的角度，针对一些推进时间较长、取得成果较好的工作，世界城市都根据城市发展中出现的新问题，不断进行细节调整，以保持长期方针的稳定。如东京市的城市垃圾分类处理及资源化再利用工作，伦敦市的都市绿化圈环境修复与保护工作，纽约市的屋顶绿化工作等，在今后一段时间的城市规划中也继续占有重要地位。对这些工作，各市均很注意从工程性成果中总结技术方面的经验，对接需求及民众反馈，不断改进工作手段，实现科技创新成果推广进行工程实践、再提炼科技创新成果的循环。

反观北京市，近年来在民生领域进行了大量工作，也同样拥有高度集聚的科技资源和雄厚的创新实力。然而，倘若不能将民众的需求作为整体管理工作和长期规划设计的核心导向，就无法进一步增强民生科技工作的系统性，现有的工作成果与民众需求也会出现对接不畅等问题。因此，以需求为导向梳理、设计和管理民生科技整体工作，将是本市以世界城市为参考，提升民生科技工作的可持续发展水平的重要方向。

3.3 资源整合的工作机制

在工作机制上，世界城市对政府相关主管部门的责任划分十分明确;更重要的是，三市都重视对政府外部资源的整合，从各个角度解决民生发展的关键问题。

世界城市在机制设计上，对技术方案进行细致分解，强调科技研究与工程应用的紧密结合。如纽约市在20年规划中，提出了10大领域重点工作，进而拆分为40项具体工作目标，再针对目标划分出工作层次和方向，最后从技术、工程、人财物力保障、政策支持等多个方面对每一项目标的每一个层次进行分解，最终形成410个工作点，其执行年限细致划分到每一年，并明确责任部门与资金来源;对每一项工程中包含的技术手段，也进行了清晰的划分，明确责任人。

在资源整合方面，为解决居民需求，世界城市有效利用政府、社会组织、民间团体及企业市场等各方面的资源，采取形式多样的方式解决重点问题。如东京市为提高应对地震等自然灾害的能力，不仅单纯设计地震预测、应急救灾等直接的预测与处理手段，更从建筑设计的防震、建筑材料的防火、社会组织的救援网络建设以及东京市自给发电能力提升等多个角度进行配套设计，结合使用技术工程、社会组织建设、规划政策等形式，整合资源达成目标。

从北京市的情况看，目前还存在方向性的规划文件与操作性的工程措施结合不够紧密的问题，尤其是科技管理部门出台规划中对民生科技工作整体方向的把控，尚未完全与其他职能部门所负责的民生领域科技具体工程与措施相结合。因此，汲取世界城市在机制设计和资源整合方面的经验，在民生科技工作内容的统筹整合方面不断进行体制机制创新，将为北京市的民生科技发展提供极大助力。

[1]Government of New York City．A Greener，Greater New York[R]．New York:Government of New York City，April 2011．

[2]Government of London．The London Plan:Spatial Development Strategy for Greater London[R]．London:Government of London，July 2011．

[3]伦敦市政府官方网站[R/OL]．Government of London．London Safety Plan 2013－2016:Pre-consultation Draft for Stakeholder Engagement[R]．November 2012．http://london．gov．uk/sitemap，2013 －1 －7．

[4]東京都知事本局計画調整部計画調整課．2020年の東京[R]．东京:東京都知事本局，2011－12．

[5]Government of London．London Safety Plan 2013 －2016:Pre － consultation Draft for Stakeholder Engagement[R]．November 2012．

[6]国立社会保障·人口問題研究所．日本の将来推計人口[R]．东京:国立社会保障·人口問題研究所，2006－12．