公务员聘任制试点的困境与突破

○俞晓波

公务员聘任制作为现行公务员制度的有益补充，是增强公务员队伍的生机和活力，提高公务员专业化水平的重要举措。上世纪80年代以来，伴随着全球政府改革运动的浪潮，公共组织内外部环境发生了变化，这一趋势也深刻影响了公共人事管理，传统的公务员制度因缺乏开放性、灵活性等原因而遭受改革压力。著名公共管理学家欧文·E·休斯认为，“行政结构的僵化性使得选拔程序过于繁琐，并常常超出管理者的控制范围之外，因而难以雇用到合适的人才。同样，它亦难以确定适当的报酬体系或清理表现不好的人。”因此，人们试图超越传统官僚制的框架，提倡弹性化、市场化的公共部门人力资源管理理念，以适应环境的变化。英国、美国、澳大利亚等西方国家对传统文官制度进行了变革，将合同雇佣制引入了公务员系统。全球范围的人事制度改革运动为我国公务员聘任制的建立、发展、创新提供了一个世界性的参照框架。

我国2006年施行的《中华人民共和国公务员法》（以下简称为《公务员法》）充分吸收了之前国内政府雇员制的实践经验，从法律上对公务员聘任制作出了规定。《公务员法》第95条至100条明确了公务员聘任的适用范围、聘任方式、管理方法以及纠纷解决机制。2007年，原国家人事部决定在上海浦东和广东深圳率先开展试点。2008年2月1日，深圳开始推行《深圳市行政机关聘任制公务员管理办法》，对部分公务员职位试行聘任制。2008年6月，上海市浦东新区首批6名聘任制公务员走上政府工作岗位。目前，浦东、深圳两地的试点工作已推进六年多时间，全国各地公务员聘任制的试点也陆续展开。无庸置疑，近年来的聘任制试点工作，取得了初步成效。聘任制作为公务员任用的补充形式，通过相对灵活有效的方式进行招聘，拓宽了选人、用人的渠道，有利于促进公务员队伍的新陈代谢，也有利于政府选用更加符合岗位要求的专业人才。

从跟踪观察的情况来看，随着试点工作的逐步推进，无论是在改革的路径还是具体的制度设计上，也出现了一些亟待突破的现实问题。

首先，公务员聘任制的定位问题。浦东和深圳在试点探索中逐步形成了两种截然不同的改革路径。上海浦东主要是针对部分专业性较强、人才紧缺的职位采用聘任制。深圳在试点过程中将公务员聘任制与公务员分类管理、养老金改革并轨，逐步实行公务员聘任制的全员化。虽然《公务员法》对公务员聘任制作了专章规定，但所作的规定比较原则和抽象，对于聘任制职位的标准较为笼统，如，《公务员法》第九十五条规定，“机关根据工作需要，经省级以上公务员主官部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”对哪些是专业性较强、哪些是辅助性职位缺乏具体而明确的规定，在实践中难以界定清晰。而目前除了2006年施行的《公务员法》和2011年2月中组部、人力资源和社会保障部发布的《聘任制公务员管理试点办法》之外，人社部暂时还没有针对试点工作出台统一指导性文件，也没有针对试点区域出台具体的改革方案。因此，浦东着重在与综合配套改革关联度高的金融、规划、科技、教育等部门遴选高端人才；而深圳则是将全市行政机关公务员职位划分为综合管理类、专业技术类与行政执法类，在此基础上，对行政机关的所有职位实行聘任制。国内有些试点地区虽然制定了试行办法，但迟迟未实施，这也表明了对这一问题的慎重。其实，公务员聘任制在最初开始试点就被赋予了很高的期望，人们甚至希望它能解决公务员制度中所有已经出现的问题，打破公务员的“铁饭碗”，形成能进能出的机制，激发公务员的活力，改变公务员慵懒、散漫的形象等等。实际上，聘任制本身在试点中也存在“只进不出”的问题，如，浦东从2007年试点以来，进行了三轮招聘，选拔了14名聘任制公务员，除有一人合同到期后，个人表示不再续聘而终止聘用关系，其余的聘任制公务员都在聘任职位上工作。深圳大批入职的聘任制公务员目前也尚无被辞退者。

其次，对聘任制公务员的绩效管理问题。弹性的绩效评估是公务员聘任制的最大特点。《聘任制公务员管理试点办法》第二十七条规定，“机关根据公务员考核有关规定，依据聘任合同全面考核聘任制公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核其完成聘任合同确定的工作任务情况。”也就是说，聘任合同是用人单位对聘任制公务员实行绩效管理的主要依据。在绩效管理方面，浦东以激发聘任制公务员的活力为目标，围绕工作项目来设计聘任合同内容，在制定职位说明书的基础上，明确职责、任务和目标并尽量细化和量化工作任务。根据工作任务或工作项目的进展情况，通过试用期考核、季度、半年度和年度考核等方式，采用个人小结、群众座谈会听取意见、单位党委（党组）会综合评议等，对聘任制公务员的工作表现和实绩进行综合考核和评议。虽然浦东和深圳都出台了聘任制公务员管理试行办法等系列配套文件，实行绩效挂钩，但由于具体的职位所要求的工作任务不同，岗位目标设计量化程度不够，考核内容较为抽象，考核的定性指标多、定量指标少，特别是工作的社会效益，很难用量化指标来衡量，且社会效用存在着滞后性，加大了绩效考核的难度。由于聘任合同内容缺少具体的考核标准，使得合同管理流于形式。对聘任制公务员的考核，最终是由所在单位的领导和同事来打分。现有的这种考核方式人为化程度较高，也容易造成聘任制公务员将重心放在处理好与领导、同事的关系上，而忽略工作绩效。

第三，“二等公民”待遇的问题。聘任制公务员的管理依据主要是《公务员法》和聘任合同，依据公务员法管理体现出聘任制与委任制在管理上的共同点，但同时，聘任制公务员依照合同管理又表明两者有所不同。《公务员法》对聘任制公务员仅规定了实行协议工资制，但工资水平的确定、工资支付的形式、特殊奖励和其他待遇等，都有待在实践中探索；在养老保险制度上，聘任制公务员与委任制公务员就存在较大差异。同一部门内人员的差别待遇使聘任制公务员容易处于“二等公民”的尴尬地位。由于浦东在试点过程中将专业性、高端性、紧缺性和不可替代性作为聘任制职位设置的标准。因此，在招聘程序、薪酬设计以及日常管理等方面，区别于委任制公务员，更加突出专业性岗位的要求，具有较强的特殊性。深圳的聘任制公务员的待遇与委任制公务员基本相同。根据《深圳市行政机关聘任制公务员管理办法》，聘任制公务员与委任制公务员在录用、考核、待遇、晋升等方面基本一致，同样使用行政编制，同工同酬并有均等的晋升机会。两者的差别主要体现在管理方式上，对聘任制公务员实行合同管理，执行社会基本养老保险与职业年金相结合的保障制度。聘任制公务员的待遇能否具有吸引力并发挥激励作用决定着聘任制的成效，决定着聘任制公务员能不能真正融入公务员队伍。在推动聘任制的同时，有必要配套推进聘任制公务员的养老保险、职业晋升等其它方面的改革。

当前，我国公务员聘任制改革试点的范围迅速扩大，部分地区的聘任制公务员也陆续上岗，聘任制已经引起社会的普遍关注。这一制度要更好地发挥出人才吸纳功能，总体上需要把握以下几点：

一是明确公务员聘任制的适用范围。聘任制是对现行用人制度的补充和完善，它区别于委任制等其他公务员任用制度，所以，聘任制试点在解决公务员“能进能出”、提高整个公务员队伍专业化水平、增强公务员制度活力方面的作用是有限的。《公务员法》已经将聘任制公务员的范围限定在“专业性较强的职位和辅助性职位”。为了保证政府管理的稳定性，聘任制不适合在全体公务员范围内实行。聘任制公务员只能是整个公务员队伍中的一部分，即那些专业性较强和辅助性的岗位，具体的职位需要根据实际情况确定。这些职位必须是在编制范围内政府确有需要的岗位，且这些岗位无法通过选任或委任等方式进入序列，也无法通过政府购买服务的方式获得。尤其是一些阶段性工作，或者工作任务容易项目化的专业性岗位，比较适合采用聘任制。实行聘任制是为了降低成本、增强活力、提高效率，而不是变相地增加人员和经费。公务员聘任制应当在规定的编制限额和经费控制内进行优化组合。从我国的实际情况看，任用公务员采取聘任和委任等其他方式相结合的制度比较符合国情、符合实际，既能提高队伍活力，又能保持连续性和稳定性。

二是对公务员聘任制进行制度的整体设计。聘任制是拓宽特殊人才进入公务员队伍、合理配置人力资源的渠道。随着公务员聘任制在全国陆续铺开，需要细化完善招聘、薪酬、考核等后续配套机制，激发聘任制公务员的活力。要将公务员聘任制放置在政府改革和制度变迁的框架中，与政府职能转变、组织结构调整等配套改革紧密结合。公务员聘任制使政府部门以上下级隶属关系为特征的传统结构转变为契约关系为特征的新型结构，即实行契约化管理。这种以合同为导向的雇佣关系要求在政府与雇员之间建立可相互协商、弹性化的双向关系，如果按照委任制公务员的管理思维和管理标准对待聘任制公务员，则会模糊两者之间的界限，契约化管理流于形式，无法发挥聘任制公务员特有的作用。因此，在总结各地试点经验教训的基础上，要建立起完善的招录、考核、薪酬、退出机制，形成一整套区别于委任制不同的职业发展模式和制度体系，同时又要注重聘任制与委任制公务员之间的公平，为公务员聘任制在全国大范围实行提供制度依据。

三是提升政府用人单位对聘用合同的管理能力。公务员人事管理是一项技术性工作，且随着时代的变化这种技术性逐步增强，这就意味着管理者需要更多的技能。合同已经在公共部门中发挥出越来越多的用途。聘任合同是实行聘任制的核心，也是激励和约束聘任制公务员的基础。按照合同做好日常管理，是有效发挥聘任制公务员作用的重要环节。在美国学者库珀看来，“有效的公共合同管理既需要理解和恰当地运用公法，也需要运用发达的管理技术。”政府部门需要制定聘任制公务员合同管理办法，完善和细化合同管理文本，进一步提升合同管理能力，规范聘任制公务员的日常管理。尤其是用人单位要围绕工作项目细化聘任合同内容，并设定科学的考核指标，明确具体的工作职责、目标任务和待遇，将合同管理落到实处。政府部门也可以通过相应的合同条款，增加岗位对专业人才的吸引力。《公务员法》规定，聘任合同期限为一年至五年。按照合同约定，聘任制公务员在明确的任期内工作，聘任期一满，如果工作任务或工作项目完成，即意味着双方合同关系的终结。因为聘任制公务员与委任制公务员的管理标准有所不同，聘任制合同管理的实质是对人才进行市场化管理，在实践中政府部门要树立合同管理的理念，善于运用市场化的手段进行管理。

四是强化对聘任制公务员的绩效评估。注重绩效是现代公务员制度的基石。世界各国的公务员制度改革抛开了规制的约束，引入了弹性化的人力资源理念，为公共部门管理者和雇员提供了一定程度上的自由权，这种自由将成为追求绩效的动力。这就需要政府建立一整套客观可行的绩效标准和评估体系，将考核结果与绩效工资、奖励挂钩，并作为聘期结束后是否重新聘任的重要依据。虽然政府部门的绩效评估相比企业要困难得多，但绩效评估无疑是表明聘任制公务员是否有良好绩效，进而决定能否获得奖励的有效方式，也是用来监督实现任务进展情况的手段，如果缺乏这一手段，设定的目标任务以及为既定目标提供相应的资金就毫无意义。所以，在政府部门中，绩效评估应该得到进一步的运用，尤其是对聘任制公务员，更要切实发挥好绩效评估的作用。

公共人事管理目标的实现依赖于制度的设计。从浦东和深圳两地公务员聘任制试点工作的成效来看，由于路径不同，在制度设计上也有所不同。任何一项公共人事制度都是由其深层次蕴含的价值观所决定，价值观是公共人事管理的思想根源所在。美国学者克林纳和纳尔班迪两位教授认为，“公共人事管理的价值不是被直接地表述出来，而是通过各种人事制度具体地表现出来。”所以，我国公务员聘任制的推进与完善需要放置在行政体制改革的大框架中统筹，凝聚政府及全社会的改革共识，按照价值—制度的途径进行定位和创新，提升这一制度的推行成效。其实，委任制和聘任制都并非“终身制”，根据《公务员》法的规定，如果公务员出现“年度考核连续两年被确定为不称职”等五种情形之一的，就将被辞退。公务员聘任制需要设计合理的制度，委任制同样也要继续通过创新完善机制更好地激发活力，这样才能使整个公务员制度变成“一盘活棋”。