基层党组织的功能定位——以上海外滩社区基层党建创新为例

○陈海燕

当前，城市社区治理面临着市场化发展要求加强协作能力、社会化发展要求合作共治、多元化发展要求整合资源、民主化发展要求善于治理，这是社会建设的大势所趋，也是社区建设的迫切要求。从社会管理层面来看，社会协同是社会转型发展的客观要求，需要充分发挥基层组织与群众参与的合力作用。从社区建设层面来看，社区共治是基层社会变迁和基层民主发展的必然结果，需要充分发挥社区共治与社区参与的合力作用。外滩社区（街道）党工委在创新社会管理和社区建设的过程中充分认识到，面对市场化、社会化、多元化、民主化发展带来的新要求和本地区二元结构的新情况，靠传统的社区治理方式难以解决各类问题，传统的社区党建方式也难以凝聚各种力量，还必须有效发挥社会协同力量，理顺政府与社会、体制与机制、共治与自治、共建与共享的关系，增强基层党组织的功能定位，着力提高党建科学化水平。

一、联动建设：外滩社区党建的主要特点

新形势下，外滩社区（街道）坚持面向基层、面向社会、面向群众，主动增强基层党建推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，适应党对群众工作提出的新要求、社会管理的新形势、地区工作的新目标。注重联动与互动的有机联系，通过整合资源搭建合作平台、服务平台、学习平台，以联动机制促进互动交流，以合作互动激活社区联动，积极推动“七个联动”（党政联动、党群联动、党组织联动、街道与居民联动、居民与企业联动、企业与企业联动、居民之间的联动），构成了外滩社区的“大联动”机制。在联动建设中，以19个居民区为片区，搭建以社区单位与社区居民为主要对象的基层党建工作平台，每个片区配备若干专职党群干部，推动社区党建实现“一体两翼”共同发展，即单位党建和居民区党建协调发展。

1.从区域内到区域外的联动

社会转型期，城市的社会结构、利益格局、社会需求发生了深刻的变化，基层党建需要调动各方力量，有效破解城市社区建设参与力量不足的难题。外滩地处中心城区，具有时尚气息的高楼大厦和老旧小区、弄堂旧里遥相呼应，不仅承担着提升城市形象和展现城区面貌的艰巨任务，还面临着如何有效整合资源、完善基础设施建设、健全社会保障体系的具体任务。外滩社区（街道）坚持以党工委为核心，以社区党建为基础，以服务群众为重点，实现区域内和区域外的联动。中国移动分公司积极参与到外滩社区建设中，与社区结对共建，发挥志愿者、团组织的力量作用，在社区建设中展现了强烈的社会责任意识，有力地助推了区域经济发展。

2.从社区内到社区外的联动

从传统的单位制走向现代的社区制，人们不只是聚焦有限的社会公共服务，也越来越关注社区服务的社会化、市场化和人文化的发展趋势。在社区治理中，如何满足多样化和多层次的公共服务需求既是社会管理体制的任务要求，也是社区治理的重要内容。外滩社区（街道）加强与社区单位党组织之间的横向联系，积极探索企业参与居委会自治建设，以社区党建联席会议为载体，不断畅通社区党组织与社区单位党组织双向沟通服务的新途径，提升企业服务群众和社区服务企业的水平，实现社区内和社区外的联动。恒源祥集团党委与外滩宝兴社区20多位老人结对，为“大爱基金”提供捐款资助，热心服务社区、服务群众，树立了良好的企业形象，增强了企业与社区的良性互动。

3.从楼宇内到楼宇外的联动

外滩辖区内商务楼宇多，积聚了一批外资企业和私营企业，“两新”组织党员绝对数多、更新快、变化大，给“两新”组织党建工作提出了现实挑战。综合党委采取片区党建和楼宇党建相结合的方式，上以体制机制建设为载体，下以工作方式创新为路径，探索企业党群工作覆盖的组织架构和工作模式。具有时代气息的“流动书吧”、“移动相约交友会”、“外滩丽人联谊会”等诸多形式，让白领青年走出高楼，走入社区，走近百姓，增强了企业党员对党组织的认同感，提高了白领青年的社区责任意识。仟宸置业发展有限公司支部将企业党建融入企业文化，形成了“以人为本，诚信为上，互相关爱、回报社会”的企业文化，鼓励党员群众参与到社区建设中，通过楼宇内外的联动形成社会整合力，贡献自己的一份力量。

4.从体制内到体制外的联动

随着区域化大党建的深入发展，如何实现单位党建、社区党建、区域党建的有效对接是基层党建面临的新挑战。外滩社区（街道）为了适应基层党建科学化和社会化的新形势，从体制内党建向体制外党建扩展，以搭建服务平台为载体、以整合资源为途径、以联动建设为基础，努力实现平台联建、工作联动、信息联网、力量联合，促进社区建设与社会建设、社区和谐与社会和谐的共同发展。上海宏伊广场联合支部、宏伊置业有限公司党支部、华瑞公司党支部等在社区共建中，坚持以党建工作为龙头，为构建和谐社区发挥企业党组织的引领作用和党员干部的先锋模范作用。

二、社会协同：外滩社区党建的路径选择

随着城市社区多元主体的日益成长，社区功能的日益完善，社区资源的日益整合，社区发展的日益成熟，有力地推动了各种力量在社区空间中的相互联系和相互作用，促进了基层民主的发展和基层社会结构的变迁，将社会协同的力量延伸到社区党建的发展空间。外滩社区（街道）在区域化党建的引领下，积极探索政府与社会的制度性合作、社区与社会的多元合作、组织与社会的协同合作、公民与社会的互动合作。

1.不断增强自我适应的能力，发挥社会联动的多元力量

在社区党建中，面临着进一步巩固党的执政基础、创新社会管理的方式、提高做好新形势下群众工作的能力，如何增强适应能力就成了一项重要议题。党工委坚持以共同治理为目标取向，以制度化建设发挥自身优势，以组织化途径协同各级组织，以社会化方式联络各种力量，以民主化进程激活公民意识，逐渐形成了以核心组织为引领、以基层组织为引导、以社会组织为协同、以公民参与为主体的多元力量。

一是巩固核心组织的凝聚力量。党工委始终坚持民主集中制原则，明确职能定位，理顺工作关系，有效发挥党组织的政治领导功能、利益协调功能、资源整合功能、服务群众功能、文化导向功能，充分发挥党组织的领导核心作用。坚持加强制度化建设，将各项规章制度落地生根，发挥领导班子的示范作用、党员的模范作用、基层群众的先进作用。坚持社区党建引领社区工作，促进思想建设深入群众、文明建设走进群众、品牌建设服务群众、文化建设贴近群众，协同各级组织和各种力量，发挥核心组织凝聚人心、凝聚共识、凝聚力量的作用。

二是夯实基层组织的融合力量。在区域化大党建的形势下，党工委坚持理念创新和实践创新同步发展，在社区建设中注重引导基层组织发挥职能作用，发挥基层组织联系群众、联系基层、联系社会的组织优势，积极推动综合党委发挥机制作用、居民委员会发挥自治作用、群团组织发挥功能作用。综合党委着力推进“两新”组织党组织的工作机制、激励机制、服务机制和长效机制，提高管理和服务的工作成效。居民委员会以自治家园建设为契机，让居民自治“活”起来、“转”起来、“亮”起来、“热”起来。群团组织坚持激活自身力量和密切联系群众，以服务功能促进社区和谐。

三是壮大社会组织的合作力量。在社会管理创新的形势下，党工委坚持发挥多元共治的合力作用，主动建构社区与社会组织的互动网络体系，搭建社会组织参与社区治理的交流合作平台，加强社区社会组织的培育和发展，调动社会组织参与社区公共事务、公共决策、公共服务的积极性。以制度化保障社区联席会议的常态化建设，加强社区单位党组织之间的横向联系，促进驻区单位党组织与社区党组织之间的紧密联系，共驻共建社区党建，共赢共享社区发展。协同公益性、服务性、社会性组织对社区养老、助老、助残、社会救助等发挥服务作用，以“咏年楼”为代表的社区养老模式初见成效。

四是激活公民参与的能动力量。党工委坚持加强思想、队伍和党风的制度建设，形成富有外滩特色的居民自治制度。健全社区服务体系运行机制，理顺社区内外权责关系，形成规范有序的居民自治机制，着力培育社区意识和公民意识，引导居民参与社区建设，激活居民积极参与社区建设的动力，形成多元共治的互动格局。在整合社区资源上谋策略，在丰富社区服务内容上花功夫，在培育社区自治组织上深思考，在发挥协同力量上聚能量，以此提高居民共同行动的能力，切实提高居民参与的积极性。北京居委积极探索个人自立、家庭自强、楼组自转、群众自愿、社区自助的“五自”网络体系，重建熟人关系，打造“新市民会客厅”自治品牌，充分调动居民参与社区建设的积极性。

2.着力提高自我完善的能力，探索社会联动的基本功能

在城市社区发展的进程中，社会治理主体走向多元化，社会资源趋于分散化，社会需求呈现多样化，社会利益日趋复杂化，社区党组织面临着如何增强自我完善能力以整合各种社会资源、满足各种社会需求、凝聚各种社会力量。外滩社区（街道）以整合资源、加强联动、协调利益为社会联动的主要功能，不断丰富社区党建的形式和内涵，推动基层党组织功能由“管理”向“服务”转换。

一是整合资源，共建社区治理的平台。针对外滩位于中心城区的地理方位，社区管理越来越需要社区单位的参与和支持，企业间的互动也越来越成为社区单位发展的迫切需求。一方面，党工委积极关注企业的实际需求，整合相关部门力量，依托联席会议制度，借助外滩商会平台，搭建政企、企业与企业之间的交流平台，通过联动机制努力为企业发展提供服务。另一方面，外滩街道商会整合各类社区资源，通过互动合作为社区企业发展提供信息交流的平台，同时商会企业积极参与社区慈善公益事业，为社区治理传递正能量。在企业与企业联动中，更多的企业参与到社区建设中，不仅是区域经济发展的积极力量，也是社区发展的推动力量。新新集团与福南居委在共建和谐社区活动中，充分挖掘资源，利用集团再就业服务中心的平台，深入街道社区，积极推荐劳务岗位。

二是加强联动，共创社区党建的纽带。在理念上继续坚持区域化党建的工作思路，进一步发挥“党建带动联建、联建促进党建”的社区管理模式，发挥社区党建的功能化作用，加强队伍建设以夯实组织基础，加强思想政治建设以巩固社区文明，加强制度建设以推进基层民主，加强党风廉政建设以密切党群关系。在实践上坚持以党建资源盘活社区资源，以党建工作做活社区工作，以党建力量激活社会协同，以基层党组织活力增添社区共治的活力，促进社区党建服务功能、教育功能、管理功能不断延伸到专业化、社会化、科学化的视角，加强党组织之间的联动，增强社会力量与社区力量的互动。针对城区管理中出现的一些社会性和群众性问题，党工委加强与有关职能部门、驻区单位、各成员单位党组织的联动，强化各职能部门间的联勤联动，发挥社区党建互联、互补、互动的效能，进一步提升外滩社区的城市形象和管理水平。

三是协调利益，共享社区发展的成果。在城市现代化发展的进程中，城市社区面临着利益主体多元化、利益需求社会化、利益关系复杂化、利益表达多样化的局面，如何有效协调利益核心问题，不仅是加强社会建设和维护社会稳定的重要任务，也是促进社区各项事业发展和实现社区和谐的基本前提。面对城市社区发展的具体利益问题和外滩社区（街道）的目标任务，党工委完善合作共治的运行机制，以公共利益为纽带，推进社区公共服务的决策机制，全力维护社会稳定；以居民需求为导向，构建上下互动合作的共建机制，着力保障社区安全；以基层民主为目标，推动充满活力的居民自治机制，竭力促进社区发展；以协同各种社会组织为力量，健全社区共治的联动机制，倾力营造和谐的社区氛围。在街道与居民联动的实践中，积极探索源头治理，畅通利益表达渠道，积极培育公民意识，将利益联系建立在基层，将矛盾纠纷化解在基层，将发展福祉兑现在基层。盛泽居委主动加强与驻区单位的互动，成立片区企业联合会，不回避片区内的矛盾纠纷，实现片区党建资源共享。

3.努力激发自我发展的活力，推动社会联动的机制建设

在社区建设中，外滩社区（街道）坚持以机制建设健全社区工作体系，以机制运行保障社区工作成效，逐渐形成了以党建工作机制为核心、以社区服务机制为重点、以社区管理机制为动力、以资源整合机制为保障、以队伍建设机制为激励，不断创新社会管理模式，破解社会发展的难题。在健全社区服务机制建设中，居民委员会着力推进组团式联系服务群众机制，综合党委深入推进“零距离服务”长效机制，驻区单位积极响应“大联动”机制，居民群众广泛参与居民自治机制。

一是以民生改善为主线，构建社区服务网络。在党政联动中，党工委始终坚持把服务群众作为各项工作的立足点，坚持把改善民生作为社区工作的主要任务，大力发展社区公共服务、社会化服务、社会公益服务、志愿者服务等，努力探索并建立由政府推动、社会组织操作、市场化运作、项目化管理、社会力量参与的社区服务网络。2012年建成了一个管理枢纽式生活服务中心，成功打造了“一个平台”、“一个中心”、“四个片”、“十九个服务站”的社区服务网。在社区服务网点资源聚合的基础上，编织“街道—居委—居民”三级服务网络，不断增强社区服务功能，服务内容涉及群众关心的家政服务、职业介绍、房屋租赁、法律援助等20多个服务项目，切实解决群众最为关心的实际问题，让居民群众成为社区建设最大受益者，让服务网络惠及广大群众。

二是以制度保障为主导，提升社区服务水平。为了让社区建设更加具有活力和动力，让社区发展更加富有成效，让社区服务更加扎实和深入，党工委坚持制度建设促成效、制度管理促发展、制度优化促和谐的工作思路，继续探索并深化基层制度改革，制定了一系列制度规范，推动“平安、健康、服务、文化、阳光”社区共同目标的完成。在党群联动中，通过组团式联系群众的工作机制进一步提升社区服务水平，坚持以服务民生为需求、服务群众为导向、服务社区为动力，畅通群众反映问题的渠道，完善回应群众诉求的途径，调动居民参与社区建设的积极性。山西居委在组团式服务中，居民区党组织充分调动了社区单位、居委干部、街道联络员、支部党员、楼道组长、居民骨干等力量，开展了“面对面、手拉手”的普遍走访，树立了城市社区为民办实事、凝聚党群关系、增强共治力量的良好风尚。

三是以多种力量参与为主体，完善社区服务格局。坚持党建引领社区服务工作，将党组织的组织优势转化为服务优势；坚持制度建设保障社区服务水平，将制度成效转化为服务质量；坚持资源整合丰富社区服务内容，将协同力量转化为服务平台；坚持基层民主发展健全社区服务机制，将居民参与转化为服务动力，逐渐形成了以社区服务网络为点、以社区服务机制为线、以社区服务体系为面的社区服务格局。在创建“充分就业社区”的工作中，党工委联手多种力量参与到就业发展中，各职能部门联手社会力量发挥就业政策作用，社会组织联手社区单位和居民参与到就业行动中，这些措施提高了协同治理的科学化水平。

三、多元合作：外滩社区党建的发展方向

当前，基层管理创新是社会建设的重要内容，也是社区建设的重要任务。如何发挥多元主体的参与作用是新形势下社会管理创新的任务要求。外滩社区（街道）注重规划和发展、平等与合作、互惠与信任并重，建立权利和义务关系明晰的合作机制，积极探索符合外滩社区特点的多元合作模式。它的主要特点是，以共同利益为纽带，多元主体共同参与；以互相信任为基石，机制建设发挥长效；以服务群众为旨归，协同共治促进和谐。

1.以共同利益为纽带，推动多元力量聚焦社区建设

外滩社区（街道）坚持以共同利益为纽带，既推动政府与居民对公共生活的合作管理，也推动社会组织和社会力量平等地参与到社区建设中，在社区治理模式的转型发展中实现社区共治，在社区党建模式探索中不断增强党组织的凝聚力，努力建成利益协调、资源共享、服务完善、管理有序、文明和谐的新型社区。在居民与企业联动中，19个片区成立了社区党建联席会议分会，220家社区单位参与分会，推动了区域共建和区域化党建在社区共治和基层自治中发挥建设性作用。企业自觉参与到社区建设中，承担起相应的社会管理职能，积极履行起社会所赋予的责任和义务，积极参与到社区精神文明共建活动中，积极参与到社区党建活动中，打破了传统“以条为主”的纵向社区管理体制，是一次由“嵌入式”社会管理向“融入式”社会管理的实践探索。

2.以互相信任为基石，推动联动机制服务社区发展

从“单位人”走向“社会人”需要建构起成熟的社会信任关系，在社区建设的土壤中培育信任的养分，在社区共治的路径下走向多元合作型信任。在党组织联动中，外滩社区（街道）坚持从实际出发、从基层出发、从群众出发，在以共同利益为纽带的基础上推动社会协同力量自觉自愿地参与到社区共治中，坚持以区域化党建为载体、以党建联席会议为依托、以制度建设为根基、以培育公民意识为软实力，推动联动互动机制对社区发展产生持久的辐射性效益。基于互相的信任关系和普遍的互惠合作，2012年上海国际信托有限公司与永安居委签订了党建联建协议，公司深入社区为居民群众开展普遍关心的金融理财咨询活动，参与到社区环境卫生、帮困结对、志愿者服务等许多活动中，极大地提升了公司的社会形象，更体现了互帮互助、关爱社区的良好形象。

3.以服务群众为旨归，推动协同共治促进社区和谐

以人为本是和谐社会建设的根本出发点和落脚点，加强社区建设是社会建设和管理的落脚点，服务群众是加强社区建设的落脚点。群众利益无小事，千方百计地解决老百姓关心的民生问题，完善“一口上下”、“三网合一”的救助机制，持续关注困难群体；完善社区为老服务机制，扩大“咏年楼”、“常春藤计划”养老服务的辐射效应；完善劳动就业保障机制，充分发挥利益协调功能；完善长效服务机制，搭建社区服务的网络平台，形成多元主体共同参与的社区共治格局。在居民之间的联动中，坚持以服务群众为重点，以居民自治为导向，以组织建设为保障，尊重党员的主体地位，发挥楼组联动、家庭联动、市民联动，促进新老市民融入社区，努力开创社区和谐人人有责、和谐社区人人共享的生动局面。