我国检察机关领导体制的决定因素、现状及发展方向

谭 明，罗 林，郎艳辉

(1.湖北省恩施土家族苗族自治州人民检察院，湖北 恩施 445000;2.湖北省恩施市人民检察院，湖北 恩施 445000)

党的十八大的报告指出“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审批权、检察权。”这对司法体制改革提出了明确要求，即要确保审判机关依法独立行使审判权、检察机关依法独立行使检察权。作为检察制度重要内容的检察机关领导体制，也一直处以不断调适之中，从最初的垂直领导体制——到双重领导体制——又到垂直领导体制——再又回到双重领导体制的过程。检察机关的领导体制决定着检察权运行的效率和方式，尽管现行的双重领导体制从1979年实行至今，保持着较长时间的稳定①学界关于双重领导体制的具体内涵存在一定的争议。一重领导是指最高人民检察院领导全国各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院，在这一点上认识是一致的;另一重领导是地方人大还是地方党委对同级人民检察院的领导，存有争议。我们认为，无论是地方人大以监督为主要内容的领导还是地方党委的政治、思想、组织领导，两者可以归结为地方政权的领导。，但近段时间来双重领导体制受到越来越多的诟病［1］。大家认为在现行的双重领导体制下，因检察机关的人、财、物主要依赖地方而无力有效抵御来自地方政权的干预和检察机关的活动经费无法得到有效保障等严重弊病。［2］学者们的批评不无道理，但我们认为，这些批评没有准确地认识到产生这些弊病的根源，而将责任全部归结到地方政权身上有失客观公正。本文拟对决定检察机关领导体制的因素、我国检察机关现行领导体制以及其发展方向做一个探讨，以求教诸位方家。

一、决定检察机关领导体制的因素

1.国家面临的主要社会问题决定着检察机关的领导体制

当年，列宁之所以强烈反对检察机关实行双重领导体制，力排众议主张实行高度集中的垂直领导体制，其目的就在于排除地方主义的干扰，以维护社会主义国家的法制统一。正如列宁所说，“我们无疑是生活在违法乱纪的汪洋大海里，地方影响对于确立法律制度和文明性来说，即令不是唯一有害的障碍，也是最有害的障碍之一”。［3］由此看来，解决当时严重的地方主义问题是前苏联检察机关实行垂直领导体制的最重要的原因之一。我国与前苏联不同，我国实行单一制而非联邦制，地方独立性及其倾向一直都比较弱。自新中国成立至今，打击犯罪、维护社会稳定始终是我国检察机关面临的首要任务。同样，维护社会稳定也是中央政权和地方政权的共同职责，甚至可以说这种职责主要是有地方政权来担负。检察机关和地方政权在职责上的一致性，决定了国家设置在地方的各级检察机关只有在地方政权的领导、支持、配合下才能更好地开展工作。在这种情况下，我国检察机关实行双重领导体制也是不错的选择。

2.国家法治发展水平决定着检察机关的领导体制

如何维护国家统一是世界上所有国家都面临的重大社会问题，世界各国的做法大致可归纳为两种模式:一是人治模式，这种模式偏重于行政命令(特别是人事命令)的方式来维护国家统一;二是法治模式，这种模式主要通过法律手段来维护国家的统一。由于我国长期处于封建专制社会，整个国家法治意识淡薄，甚至法律虚无主义一度盛行，不注重或忽视用法律手段维护国家统一。我国检察机关原有的主要致力于国家法制统一的“一般监督”职权长期“备而不用”，直至现行检察院组织法将其取消，这一事实充分证明了上述论点。由于中国共产党始终是维护国家统一的核心力量，我国长期主要依靠各级党组织贯彻落实党的路线方针政策来维系国家统一。因此，各级检察机关作为党领导下的人民民主专政的有力工具，不仅要接受上级检察机关的领导，还必须接受上级和同级党组织的政治、思想和组织上的领导。

3.中央政权与地方政权的实力的博弈结果决定着检察机关的领导体制

新中国成立初期检察机关从垂直领导改为双重领导就是很好的证明。1951年9月3日最高人民检察署副检察长李六如在《关于＜最高人民检察署暂行组织条例＞和＜各级地方人民检察署组织通则＞的说明》中指出:“在原来的《最高人民检察署试行组织条例》中是采取垂直领导原则的，但因试行一年多的经验，有些窒碍难行之处，故修正案改为双重领导……所以作如此的修正，因为我国过去曾经是半封建半殖民地的社会，经济发展极不平衡，各地情况悬殊不一，地区辽阔，交通不便，而各级人民检察署目前又多不健全或尚未建立，因此暂时还只能在中央统一的政策方针下，授权地方人民政府，使其发挥机动性和积极性……关于各地的一些具体问题，地方政权领导强，经验多，易于了解本地情况;各级人民检察署是一个新建立的机构，干部弱，经验少，尚需当地政府根据中央的方针计划，就近予以指导和协助。故此是将垂直领导改为双重领导，是切合目前实际情况的。”①参见最高人民检察院研究室编:《中国检察制度史料汇编》(内部资料)，第209页。从中我们可以得出这样的认识，在检察机关领导体制从最初的短暂的垂直领导体制改为双重领导体制实乃中央与地方博弈的结果。当时，新中国刚刚成立，镇压反革命活动、保卫新生的人民政权是当时的主要政治任务，检察机关成为实行专政的有力工具。而中央政权仅仅依靠自己的力量不能很快地从上到下建立一套完整的检察体制，以适应当时政治任务的需要。因此，需要来自地方政权的大力支持。而原有的垂直领导体制无法很好地获得地方政权的配合。因此，双重领导体制就成为必然的选择。

一般而言，实行垂直领导体制的可能性与中央与地方利益分化程度的高低成正比。过去我国长期处于高度集中的计划经济体制之下，中央利益与地方利益高度契合，国家空前统一，因此旨在维护国家法制统一的检察机关实行垂直领导体制还是双重领导体制也就无足轻重了。而随着改革开放以来特别是市场经济的发展，中央与地方利益开始分化，逐渐成为相对独立的利益主体，要求检察机关实行垂直领导体制的呼声渐起。在新时代语境之下，要求检察机关实现检察一体化这一更具时代气息的主张即为明证。［4］近年来我国检察事业发展的一大看点就是中央加强了省级人民检察院检察长的异地交流，这也在一定意义上说明了检察机关的领导体制正在朝垂直领导的方向发展。

4.国家政治形势的重大变化深刻影响着检察机关的领导体制

1954年《宪法》明文规定的垂直管理体制很快被实际上的双重领导体制所取代的历史事实有力地证明了这一观点。从1957年上半年开始反“右”扩大化，检察机关行使“一般监督”职能被说成是专政矛头对内，实行垂直领导被歪曲为以法抗党。为此，在检察机关内部开展了一场旨在加强党对检察机关的绝对领导的政治思想斗争活动。最高人民检察院原检察长张鼎丞同志在中共八大二次会议上所作的《坚决贯彻党对检察机关的绝对领导》的发言中强调:“各级检察机关，必须严格服从各级党委的绝对领导。坚决贯彻和执行党委的决议和指示。经常向党委汇报情况，请示工作。并定期向同级人民委员会作报告。”②参见最高人民检察院研究室编:《中国检察制度史料汇编》(内部资料)，第273页。1958年8月16日张鼎丞在第四次全国检察会议上的总结讲话中指出:“过去高检对各地的工作指导不够，这是一个缺点，今后应当积极改进。但是各地的工作，主要应当在当地党委统一领导下，依靠各省、市、自治区检察院认真分析情况，提出计划措施，请示党委批准执行。当然，这并不是说，上级业务部门可以放松自己应负的领导责任。”③参见最高人民检察院研究室编:《中国检察制度史料汇编》(内部资料)，第358页。

二、对我国现行检察领导体制的分析

关于我国检察机关现行的领导体制，现行《宪法》和《人民检察院组织法》都做了规定。《宪法》第132条规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”第133条规定:“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的权力机关和上级人民检察院负责。”《人民检察院组织法》第10条作了类似的规定。对于《宪法》和《人民检察院组织法》确立的领导体制，学者们作了不同的解读。目前学界主要有三种主张:

“双重领导体制”说。持这种主张的学者认为我国检察机关实行的是双重领导体制，因为从宪法和检察院组织法的规定来看，我国的各级地方检察机关一方面受上级检察机关的领导，同时又接受地方党委的领导。持“双重领导体制”说的人在其内部也有不同意见，他们在下级检察机关接受上级检察机关的领导这一点上意见是一致的，但在接受地方的领导上存在分歧。分歧点在于地方检察机关究竟是接受地方党委的领导还是接受地方人大及其常委会的领导。有的学者认为关于检察机关接受地方领导的问题，宪法和法律虽然没有规定地方检察机关除向同级人大负责外，还要在哪些方面接受哪些机关的领导。但在实际运作中，地方检察机关最主要的是接受地方党委的领导，主要表现在以下三个方面:一是地方检察机关党组是作为地方各级党委向检察机关派出的组织机构，对检察机关进行领导，讨论和决定检察机关的重大问题。检察机关党组成员由地方党委指定，必须服从地方党委的领导;二是地方党委设立政法委，负责领导、管理和协调对公、检、法、司等政法工作，对个案具有组织研究协调的职能;三是地方党委通过对检察机关党组成员和检察人员的任用、考核，听取检察机关有关工作汇报，管理协调编制、基建、经费、装备等重大问题，对检察机关实行全方位的领导。有的学者不同意这种观点，认为检察机关的领导体制属于国家领导体制的范围，而党的组织和国家政权组织是两个不同的组织系统，党不是国家机关，不应把党的领导作为国家领导体制的“一重”。他们认为根据《宪法》和《人民检察院组织法》，我国检察机关的双重领导体制含义有二:一是原则领导，即全国各级人民检察院对同级人民代表大会和常务委员会负责，并报告工作;二是业务工作领导，即最高人民检察院领导全国各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。目前学界的主流观点采用“双重领导体制”说。最高人民检察院在《中华人民共和国人民检察院组织法修正草案》的说明中，指出:“修正草案规定，检察机关在国家体制上实行双重领导的原则，即地方各级人民检察院受本级人民代表大会和它的常务委员会的领导，同时受上级人民检察院的领导。”

“一重领导、一种监督体制”说。持这种观点的人不同意把最高人民检察院对全国人民代表大会及其常委会负责及地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责看成是国家权力机关对检察机关的领导关系。虽然国家权力机关有权决定国家机关的设置、有权决定“一府两院”的人事任免，但在组织系统上，“一府两院”都相对独立于国家权力机关。国家权力机关把检察权赋予检察机关，是国家职能划分的具体表现，但在具体工作中，国家权力机关不能参加检察机关的工作部署、计划安排、工作指导，不解决办案和其他工作中的具体问题，因而也就不是实施领导职责。因此，国家权力机关和检察机关之间的关系不是领导关系而是法律监督关系。

“垂直领导体制”说。持这种观点的人反对把国家权力机关对检察机关之间的监督关系看成是检察机关领导体制的“一重”。因为领导和监督是两个不同的范畴，不能把二者混淆，因此，把监督关系看成是领导关系是不科学的。现行《宪法》第132条和《人民检察院组织法》第10条规定:“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”这一规定的核心内容就是确认检察机关上下级之间的垂直领导关系。党对检察机关的领导是党对人民民主专政国家政权进行领导的组成部分，是检察机关依法独立公正行使检察权的政治保证，是中国特色社会主义检察制度的重要内容。不过，党对检察机关的领导，并不意味着人民检察院与本级党委具有组织上的隶属关系，因而党委不能直接向检察机关下达指示或命令，更不能直接代替检察机关作出属于检察职能范畴的决定。党的领导与检察机关依法独立行使职能都是宪法确立的基本原则，都必须坚持，不能顾此失彼。

自改革开放以来，尤其是随着市场经济的深入发展，中央与地方利益开始分化，逐渐成为相对独立的利益主体，中央和地方虽然在政治上始终能保持一致，但在涉及利益分配问题时很难做到“上下一心”。因此，如何在新的历史条件下实现维护国家统一，就成为我们这个时代面临的需要认真对待和回应的重大社会课题。我国传统惯用的维护国家统一的主要手段是中央控制地方的人事任命。这种传统的做法不仅不能够适应我国民主法治的发展，而且即便如此，也无法避免中央任命的人员被地方利益所“俘虏”。

“依法治国，建设社会主义法治国家”的庄严承诺已载入宪法，要求我们今后要更加注重运用法律手段来维护国家统一。显然，旨在维护国家统一的检察机关的法律监督职能符合这一时代要求。那么，现行的检察领导体制能否有效地保障检察机关很好地完成这一神圣使命，这就需要我们对现行检察领导体制进行仔细的审视，从中发现存在的问题，并分析结症所在。在现行双重领导体制之下，一是因为检察机关的人、财、物主要受制于地方，在一定程度上导致检察权的地方化，严重影响了检察机关依法独立公正行使检察权;二是管人与管事相脱节，事权与财权不统一，使检察机关的上下级领导关系受到削弱，领导体制的作用得不到有效地发挥，造成检令不畅，上级检察院的工作部署难以落实到基层;三是在经费保障方面，由于目前实行的是“分级财政，分灶吃饭”的财政管理体制，尽管中央近年来逐步加大了转移支付的力度，但由于经费保障体制还没有建立起来，经费问题始终是制约检察工作发展的重要因素，造成许多经济不发达地区的检察机关经费困难问题特别突出。双重领导体制产生的这些弊病，已经严重影响检察机关履行维护国家法制统一的神圣职责。这个问题的结症在于:本应由中央政权承担供给国家法制统一这一公共产品的生产成本，却由地方政权承担。因此，从业务、人事、财政等方面加强检察机关自上而下的垂直领导和管理是今后检察机关领导体制的改革方向。

三、检察机关领导体制的理想模式探讨

我们认为检察机关领导体制较为理想的模式是:

在业务方面:(1)最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作，下级人民检察院向上级人民检察院报告工作。(2)最高人民检察院的决定，地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行;上级人民检察院的决定，下级人民检察院必须执行。最高人民检察院可以撤销或变更地方各级人民检察院和专门人民检察院的决定;上级人民检察院可以撤销或变更下级人民检察院的决定。(3)上级人民检察院在必要的时候，可以处理下级人民检察院管辖的案件，上级人民检察院可以指定下级人民检察院将案件移送其他下级人民检察院办理。［5］

在人事任免方面:(1)最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举产生，最高人民检察院副检察长、检察委员会委员由最高人民检察院检察长提请全国人大常务委员会任免。(2)省、自治区、直辖市的人民检察院的检察长，由最高人民检察院的检察长提请全国人大常务委员会任免;省、自治区、直辖市的人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员由省、自治区、直辖市的人民检察院检察长提请最高人民检察院检察长任免。(3)省、自治区、直辖市的人民检察院分院和设区的市、自治州的的人民检察院的检察长由省、自治区、直辖市的人民检察院检察长提请最高人民检察院检察长任免;省、自治区、直辖市的人民检察院分院和设区的市、自治州的的人民检察院的副检察长、检察员、检察委员会委员由本级人民检察院检察长提请省、自治区、直辖市的人民检察院检察长任免。(4)县(自治县)、不设区的市、区的人民检察院的检察长由省、自治区、直辖市的人民检察院分院和社区的市、自治州的人民检察院检察长提请省、自治区、直辖市的人民检察院的检察长任免;县(自治县)、不设区的市、区的人民检察院的副检察长、检察员、检察委员会委员有本院检察长提请省、自治区、直辖市人民检察院分院和社区的市、自治州人民检察院检察长任免。(5)各级人民检察院的编制由最高人民检察院会同国家人事部门确定。

在活动经费方面:由最高人民检察院根据地方各级人民检察院的具体情况统一编制财政预算报中央批准并分级拨付。

需要特别指出的是，检察机关并非不愿接受党的领导和人大的监督，而是为使检察机关彻底摆脱来自来自地方的干预，在接受党的领导方面主要体现为各级人民检察院在政治上、思想上、组织上接受该院党组的领导;地方各级人民检察院党组接受上一级人民检察院党组和最高人民检察院党组的领导;最高人民检察院党组接受中共中央的领导。在接受人大监督方面，由最高人民检察院每年向全国人大报告全国检察机关的工作，接受人大监督。

然而，我们也清醒地认识到，在目前情况下，检察机关实行全国统一的垂直领导体制面临着一些实际重大困难。一是如何处理地方各级检察机关与同级地方人民代表大会及其常务委员会的关系问题上。按照现行宪法的规定，地方各级检察机关由同级地方人大选举产生，向其负责，受其监督。检察机关的这种产生方式不可能在短期内得到改变。二是在如何处理地方各级检察机关与同级地方党委关系问题上。从实践情况来看，自现行双重领导体制确立二十多年来，地方各级党委对检察机关的领导从来没有动摇过，即使没有宪法和检察院组织法的明文规定，也早已成为一种客观事实。在今后检察机关领导体制改革中，取消地方各级党委对检察机关的领导地位会遇到很大的困难和阻力。因此我们必须采取审慎的态度，以一种渐进稳妥的改革方式来进行。

我们认为，在今后的检察改革中，应积极采取措施逐步促使检察机关的领导体制沿着垂直领导的方向发展。

在人事管理体制上，强化上级检察院对下级检察院的组织领导。具体来说检察长的人选，由上一级检察院党组提名，但须征得同级党委同一。双方意见不一致时，由上一级检察院党组报本级党委决定。党内程序确定后，按照现行法律规定的程序办理。目前全国已有较多地方实行这种检察长提名方式，实践证明，这项制度，既坚持了党管干部的原则，又符合宪法有关人大制度的基本规定;既强化了上级检察机关对下级检察机关的组织领导，又能继续发挥地方党委在人事管理上的积极作用。

在经费管理体制上，在现行财政体制之下，考虑到全国各地经济发展水平的巨大差异，由中央财政统一负担全国检察机关的所有经费在目前看来还不现实，建议实行“业务经费省级统筹，其他经费分级负担”的检查经费管理体制。中央财政应进一步加大贫困地区检查经费的转移支付力度。目前，上海、天津对检察经费实行市级统筹，实际效果很好。实践证明，这种体制既有利于市县级检察院行使检察权的独立性和公正性，减少地方保护主义的影响，又照顾了各地经济发展不平衡的现实;既没有从根本上改变“分级管理、分级负担”的现行财政体制，又进一步提高了检查经费的保障水平。

我国检察机关领导体制改革是一个重大的宪法工程，不仅需要我们用高超的技艺和充分的知识使其中错综复杂的各种利益达致平衡，而且还需要我们始终以战略的高度把检察机关领导体制的改革纳入到中国特色社会主义事业的全局中通盘考虑。随着社会主义市场经济的发展和民主政治的深化，我国检察机关领导体制改革既面临着难得的发展机遇，也面临着严峻的重大挑战。

［1］宋识径.代表热议之六:经费保障期待上新台阶［N］.检察日报，2008－03－17(1).

［2］张智辉.检察权研究［M］.北京:中国检察出版社，2007:341－342.

［3］列 宁.列宁全集:第33卷［M］.北京:人民出版社，1962:455.

［4］甄 贞.法律监督原论［M］.北京:法律出版社，2007:89－100.

［5］耿 鹏.从三个方面全面健全检察一体化［N］.检察日报，2003－01－29.