农村宅基地使用权流转现状分析

□文/王彦英 刘晨光 张 燕

（河北联合大学 河北·唐山）

宅基地使用权制度是我国特有的一项用益物权制度，宅基地作为中国农民的社会福利保障，是农村稳定的基础支撑之一。由于宅基地使用权具有无偿性和无期限性的特点，国家规定了宅基地使用权的一户一宅制度。然而，随着城乡一体化进程的加快，外出务工农民逐渐增多，出现大量闲置住房和“空心村”，这些闲置住房催生了宅基地流转的隐形市场。但是，受我国现有法律、法规的约束，农村宅基地使用权交易市场尚未形成，农民拥有的宅基地无法进行合法流转。与此同时，农村宅基地占地面积逐渐增加，一户多宅、超标占地现象相当普遍，许多宅基地没有合法的确权证书，加上宅基地分配及置换过程中的违规操作，引发的矛盾日益增多。农村宅基地使用权流转的立法与现实间存在着很大的分歧，隐形市场大量的宅基地非法交易带来了种种社会隐患。

一、宅基地使用权立法现状

宅基地使用权流转制度散见于《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《担保法》、《土地管理法实施条例》等，具体涉及到农村宅基地使用权流转的法律和政策较少，并且大多只作原则性规定，其内容笼统模糊，存在不少法律空白和缺位，缺乏可操作性。

首先，根据我国《宪法》规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。也就是说，根据我国宪法精神，宅基地的所有权归集体所有，农民私有住房是依附在集体所有的宅基地上，其房屋的转让必然会受到宅基地转让的制约。

其次，《物权法》规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”这无疑给今后宅基地使用权制度改革预留了空间。

再次，《土地管理法》明确了“一户一宅”制度，《土地管理法》规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，实行一户一宅，是从保护耕地、抑制土地投机的角度考量，同时也是宅基地公有制性质的体现。该法还规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。对于该规定，有学者认为，本条的本意是为了限制宅基地的买卖和出租，并非从法律上允许农民出卖出租宅基地。大部分学者认为，根据该规定农民可以出卖、出租宅基地，但是仅限于在城镇居民之外的主体间流转。在具体实践中，由于理解上的不同，各地对于宅基地出卖、出租对象的规定也是不尽相同的，有的允许针对所在乡镇范围内的农民，有的仅允许是本村村民。

此外，《担保法》第37 条规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，从而否定了农民对宅基地享有的抵押权。其本意是为了维护农村土地集体所有的性质，维护农民合法权益。避免农民抵押自有住房后因无力偿债而失去容身之所。然而，这在一定程度上削弱了农民的融资能力，限制了农村经济的发展。

二、宅基地使用现状

1、农村宅基地空置率较高。近年来，随着经济的不断发展，许多富裕起来的农民尤其是市郊的农民改变了世世代代务农的习惯迁居到了城市并购置了商品房，他们留在农村的宅基地，不能通过合法途径流转，集体组织也没有权力回收，因此就闲置了下来。

农村宅基地一直是村集体以户为标准无偿划拨给农村使用，农村子女长大后会分户生活，产生的新户就将分到新的宅基地，而父母去世后这些子女还可以继承父母留下的宅基地，自然形成了一户多宅、部分宅基地空置的现象。同时，由于宅基地管理混乱，审批手续不严格，造成超标占地、一户多宅。

2、存在空心村现象。随着新农村建设的不断深入，加之农民对路边房屋价值的认识增强，农村住房向村外扩张现象愈来愈严重，村民花钱在公路沿线和村庄外围购买了宅基地，导致村内的宅基地空置，这就形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”。一方面村庄内这些空置房长期没人居住，缺少管理、年久失修，日晒雨淋后大多变为危房，成为危机群众自身安全的一大隐患；另一方面由于新增宅基地来源多为村庄外围耕地，村庄内却存在大量空闲宅基地，造成了土地的双重浪费。

三、宅基地使用权流转现状

由于现有法律对农村宅基地使用权流转持限制或禁止态度，而农民又有宅基地流转的意向和需求，因此宅基地流转大多呈现地下隐形流转，暗中交易。并且农村房屋流转的形式多种多样。位于市郊或城中村的宅基地使用权流转比较活跃，以出租、买卖方式居多，在较为发达的地区，也有以自有房屋入股参与经营；有以自有房屋抵押进行融资，等等。位于远离市区的农村宅基地，以空闲空置发生转让居多。转让有的以书面合同方式，有的仅有口头合约；在证明方式上，有的通过中间人证明，有的通过村委会备案；在流转主体上，双方为熟人或者经过中间人介绍进行交易的居多。大部分农村宅基地使用权流转都处于暗箱操作状态，流转往往是私下交易，土地管理部门很难掌握具体交易底数，国家对农村房屋流转的掌控处于失位状态，由于缺乏监管，往往留下许多矛盾和后遗症，也会使大量的土地资源得不到合理利用，造成资源的流失与浪费。

四、现行宅基地流转制度的弊端

1、因买卖拆迁私下流转产生的社会矛盾日益增多。由于宅基地使用权流转隐形市场存在，私下交易的现象时常发生，这样就出现一些突破法律底线的流转，不受法律的保护，而交易的产权不明确从而导致市场混乱；其次，由于修路、拆迁、房价快速上涨等产生的利益落差，导致交易一方对原先的交易行为产生悔意，产生背信行为，起诉到法院要求法院确认房屋交易行为无效，而相关法律的缺失，导致矛盾不能得到有效解决，产生社会隐患。

2、阻碍城乡一体化进程。法律对农村宅基地流转的限制，无疑客观上隔绝了城乡一体化，使这种法律的约束成为城乡一体化发展的瓶颈之一。现在的农民可以进城买房，而城市人就不可以到农村买一块地建房，这无疑是与城乡一体化相违背的。另外，由于空置宅基地不能通过合法途径买卖，农民在城市另行购置房产较为困难，因此往往是城市中赚来的钱带回农村建房，这种将农民绑定在土地上的政策，阻碍了其向城市永久性迁移，使城镇化进程受阻。

3、削弱农民融资能力。随着农村经济的发展，许多农民在脱贫致富，扩大生产规模时，遇到资金短缺的问题，不得不向亲朋好友借款或向银行贷款，而贷款最有效的办法就是用不动产抵押贷款。由于法律对宅基地抵押进行了限制性规定，所以大部分金融机构不愿意设定农村住房抵押贷款，严重削弱了农民的融资能力。

4、不利于村庄整体规划。由于大量闲置和空置的宅基地不能流转和有偿使用，而这些宅基地又是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行处置，形成空心村。村集体对这些宅基地束手无策，村庄规划的实施无法有效开展，也就不能促进农村住宅产业化，也使村庄建设丧失有利时机。由于空心村的存在，以及村民对公路沿线房屋价值意识的增强，新的宅基地不断向村庄外围扩张，住宅分布比较零散，宅基地与农用地杂乱分布，宅基地形成不了规模，用地浪费较多。不利于村庄的政体规划、布局。这与推进社会主义新农村建设背道而驰。

5、造成耕地的浪费。闲置宅基地以及“空心村”的大量存在，造成了土地资源的极大浪费。一方面是农民闲置住宅不能转让、集体组织也不能回收和复垦，造成土地大量闲置；另一方面由于农村子女长大后要和父母分户，分户后就会产生新的宅基地需求，宅基地需求不断增加，许多村庄出现无处建房现象，土地管理部门被迫在有限的耕地指标中切出一部分来解决缺房户的建房问题。此外，由于一些村庄宅基地无限度地向外围发展，没有统一规划，宅基地资源很难集约化利用，造成宅基地利用率不高。

五、结语

对宅基地使用权流转的限制性规定在一定时期内对保障农民居者有其屋、保持农村稳定、巩固农村基层政权起了不可低估的历史性作用。然而，当前农村住房及宅基地的财产功能已经远远超过其社会保障功能。农村宅基地使用权流转的隐形市场的客观存在，是我们不应当躲避的问题，与其遮遮掩掩，不如将其纳入规范化、制度化轨道，进行科学的疏导和规范，使之健康发展。

［1］孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩［J］.法学评论，2005.4.

［2］毛维国.农村住房及宅基地流转制度研究［J］.法学论坛，2012.4.

［3］凌申.关于农村宅基地流转保障机制的研究——以江苏盐城市为例［J］.安徽农业科学，2009.