德国财政转移支付制度及对我国的启示

夏露露

(华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430074)

我国在1994年实行“分税制”财政体制以后，初步确立了以税收返还为主要内容的转移支付制度，该制度为我国的经济发展和财政平衡起到了重要的作用。但是，财政转移支付制度自身的不健全也使其在发挥作用的有效性、公正性和规范性上受到了局限。建立科学、规范的政府间财政转移制度势在必行，我们应该在充分了解德国财政转移支付制度的基本概况、仔细分析其有益经验的基础上，结合国内实际情况，建立起一套规范、系统、完善的财政转移支付制度。这对于缩小我国各地区间的财力差距和转移支付方式更优化具有重大的现实意义。

一、德国财政转移支付制度的内容

德国财政转移支付制度主要包含两部分，一个是财政纵向协调，另一个则是财政的横向平衡。前者主要是指纵向的财政转移支付，也就是上下级政府间的财政转移支付，是在联邦、州和地方三级政府之间进行的，内容主要涵盖联邦政府对于经济发展稍显滞后的州进行财政资金转移支付，以及各州对于各自管辖范围内财政情况比较困难的地方政府进行转移支付。后者横向平衡即横向财政转移支付制度，它是指地区间包括州与州或者地方与地方之间的平行线式的财政转移支付制度。

(一)纵向财政协调

(1)德国联邦对州政府进行转移支付。这一类型的财政转移支付一般有以下几种方式，包括财政补充转移支付、调节联邦和州政府共享税的比重以及完成共同任务转移支付等。其中，财政补充转移支付属于一种无条件的财政拨款，是基于特定目的和需求向特定地区进行的财政资金转移，它主要的作用在于适时地补充州与州之间的横向财政转移支付制度以及联邦州的增值税共享。就联邦德国而言，联邦政府和各州的主要收入来源均取自共享税，根据资料显示，各州政府的共享税比重大概占整个收入的85%，而联邦政府的共享税比例也占到了75%。在这种情况下，合理的调配共享税的比重就成为了调节联邦政府和州政府财力平衡的一大有力杠杆。

(2)州对所辖地方政府进行转移支付。该层面的财政转移支付主要包括一般财政转移支付和专项转移支付，主要是为了保证州所辖区域内的各层级地方政府财力水平基本保持一致。州对所辖范围内地方政府的财政转移支付资金主要来自于州与联邦共享税，尤其是包括由州政府负责征收的税金和州政府的固定税收。在一般情况下，州对地方政府进行的财政转移支付，给与了地方很高的自主支配权，并不会对资金的使用范围及用度做出硬性的规定。

(二)横向财政平衡

政府间横向的财政平衡是德国财政体系当中颇具特色的制度，在全球也颇负盛誉。它旨在将经济富裕的州和地方的部分财政收入转移给较为贫困的州和市(县)。德国的法律就明确界定了富裕州与贫困州的区别:规定人均财政收入分别达到或不足全国平均值102%和95%的各州各为富裕州以及贫困州。前者有责任也有义务拿出自己财政中超出平均值的部分来扶持后者，使得贫困州的人均财政收入达到平均值的95%，从而在一定程度上促进全社会福利水平和收入分配的提高。［1］

横向财政转移支付的资金来源主要有两种，一是在除去了本该属于各州的消费税的25%基础上，把剩余的财政资金按照各州的人头数直接拨付给各州。另一种则是比较简单的财力平衡，即经济富裕的各州将自己的部分财力直接拨付给经济稍贫困的各州。这个阶段的财政转移支付的具体实施分为“三步走”，第一步是测定各州的居民人口数量，第二步是测算“全国居民平均税收额”以及“本州居民平均税收额”，而最后则是财政的横向转移支付。［2］

二、德国转移支付制度的特点

从多年的实践来看，作为德国经济体制中至关重要的组成部分，财政转移支付体系在德国的社会市场经济中扮演中举足轻重的角色。它使得国家对整体经济活动的宏观调控和适当的经济干预更为便利，创造了一个相对平衡与稳定的经济发展软环境。不仅在协调联邦政府与各州以及各州之间的财力平衡、实现各地的基本公共服务均等化等方面发挥着重要的作用，而且也带动了地区间和国家整体的经济发展。作为一种在全球颇具特色的成功样式，德国的财政转移支付制度有着一下几点较为显著的特色:

(一)较健全的转移支付网络

与世界上其他国家相比，德国的转移支付制度最明显的区别之处在于，它不仅有着联邦对各州，各州对所辖地方政府间的纵向财政转移支付，还有着比较完善的州际之间的横向财政转移支付制度。在横向转移支付中，经济发展条件的富裕州要按照规定对经济欠发展的贫困州进行财政资金的转移。德国这种横向、纵向相结合的财政转移支付制度，构成了较为健全较为完整的财政转移支付网络，并覆盖了联邦德国的各个政府层级。

(二)较高的法制化水平

在具有较高法治水平的德国，国家宪法明确规定了联邦、州与地方三级政府之间的事权，并且各级政府的财政收支范围也都以法律的形式进行了规范。比如，财政转移支付的系数要由专门的立法机构进行讨论确定，并且用法律的形式对转移支付过程中需要用到的税收能力、标准税收需求等比率进行了专门的规定。对于财政转移支付资金的系数计算、财力分配以及使用范围，也都用法律的形式进行了严格的限定和说明。这在一定程度上，有效地防止了财政转移支付资金的滥用和浪费，使得财政资金能有效地落实到实处，提高了财政转移支付资金的利用效率。

(三)设立专门基金逐步实现财政均等化

在东西德统一为联邦德国之后，由于长期以来的地区间资源禀赋差异，二者经济发展水平和公共服务建设相去甚远。因而如果在统一之初，联邦德国就将东德纳入到整个财政体系当中去，定会因为无法抗衡各方利益的阻扰而步履维艰。这时德国建立了“德国统一基金”进行联邦补充转移支付，专门对口援助东德各州，经过4年的过渡，原东德州与西德州之间的差距逐步缩小，最终使东德西德平稳地度过了财政均等化的阵痛期，维持了国家财政的稳定和社会的长治久安。联邦德国在两地区经济发展水平和财力状况水平差距巨大的环境下，通过设立专门基金来实现财政平衡，达到政府间财政转移支付的目的，这一举措有着重要的时代意义。［3］

三、当前我国财政转移支付制度存在的若干问题

我国的财政转移支付制度在一定程度上缓解了地区间财政差距过大、财力分配不均的困境，加速了公共服务均等化的进程，拉动了地方的经济发展。［4］但与此同时，由于自身的局限性，我国现行的财政转移支付制度还是存在着不少的问题。

(一)财政转移支付后续资金缺乏有效监督

就目前来看，资金安排缺乏有效的监督是我国现行财政转移支付制度存在的又一个重要问题。通常情况下，财政部门的资金一旦拨付，后续的资金具体使用情况则很少进行持续跟踪监管，而处于真空欠监督状态之中。近些年来，在财政资金审批过程当中仍然存在着多方干预、项目重复设置、滥用职权对与自己相关的部门进行特意的政策倾斜等违法乱纪的现象，这些都直接或间接地导致了财政转移支付资金低效率运行，资源配置不合理，统筹安排不系统，甚至还滋长了地方保护主义和政府中狭隘小团体主义的毒瘤，这与财政转移支付制度的初衷是背道而驰的，不仅没有使资金用在刀刃上，更造成了资源的无谓浪费。

(二)财政转移支付相关法律法规不健全

我国的财政转移支付制度立法进程较慢，截至目前为止，都还没有形成系统的法制保障以规范政府间财政转移支付的相关事宜。在我国，政府财政转移支付的资金计算、分配、拨付、使用等一系列流程都是遵循部门自己的章程来进行，并没有专门的法律来对转移支付制度加以规范，其中人为的随意性就大大增加了，资金使用的科学合理性也就大打折扣。另外，缺乏相应的专业部门对财政转移支付资金进行统筹调控，包括转移支付目标的确立、财政资金的安排、项目的设置等。同时，对于财政转移支付过程中出现的违规行为缺乏完整的认证和处罚说明，不能依法追究当事人的责任，这在一定程度上纵容了财政转移支付中的不法行为，使财政转移制度的权威受到严重的损害。

(三)财政转移支付的运行操作不规范

我国目前施行的财政转移支付制度还并没有建立起一套完善而科学的测算方法和计算公式，也没有以系统的成文法予以规定。财政资金的分配往往缺乏科学的依据，要么就是凭着主观判断，靠老经验，要么就是在以往的数据基础上进行大概估计。它的直接后果就是使财政转移支付的人为性和盲目性大大增加，本应是科学规范的财政转移支付就演变成了中央与地方之间的博弈行为，造成了中央或上级政府一有资金分配的项目，地方政府就开始大量的“跑路”行为的怪圈。这不仅使得财政转移支付的公开度、公正性受到严重影响，也使资金产生了巨大的浪费。

(四)政府间财权事权范围不对等、界限不明晰

自1994年分税制财政体制以来，中央和地方实行“分灶吃饭”，其中财权的划分还是比较明确的，然而对于事权的划分界定却并不太清晰。［5］财权是指各级政府依法所享有的组织财政收入以及安排财政支出的权力，事权是指其所享有的管理公共事务、提供公共物品公共服务的权力。我国政府长期以来对于财权与事权上划分界限不清晰，职责范围随意性强，［6］这些都直接或间接导致了在应该承担责任的时候，各级政府相互推诿，互相规避责任风险，而对于某些急需提供公共服务的地区而熟视无睹的现象，或者上下级政府对同一项公共服务的重复提供导致资源浪费。与此同时，这不仅会导致政府机关人员无所事事，降低工作效率，难以对其进行业务考核，甚至还会导致整个财政秩序的松散和资源浪费。［4］

四、德国财政转移支付制度对于我国的启示

(一)加强横向转移支付比重，建立纵横交错的财政转移支付网络

通过学习德国的转移支付制度中的有益经验，结合我国的实际情况，建立起更趋完善和合理的财政转移支付制度，特别是可以大胆尝试横向转移支付。这主要是因为:一是我国具有横向转移支付的要求。改革开放以来，我国的经济发展虽然进入了高速运转阶段，也取得了举世瞩目的成绩，但是由于财政体制原因，中央政府的财力依然比较紧张。在这种情况下，地方政府如果仅寄希望于中央对于地方的财政拨付和资金转移，无疑会给中央财政带来巨大的压力，这时地方政府间的横向财政转移支付就显得尤为必要。它不仅均衡了各地区的财力水平，实现了资源的二次划分，也在一定程度上减轻了中央财政的负担。［7］二是我国地方政府具有横向转移支付的能力。由于各地的自然条件、资源禀赋以及享受的政策不同，各地区之间经济发展极不平衡，地区财力也有着巨大的差距。相较于经济发展落后的中西部，经济发展起步早、发展速度快、发展基础好的东部沿海就可以有针对性地向经济相对薄弱的地区进行财政转移。三是我国地方政府具备横向转移支付的条件和经验。对于财政转移支付制度，我国虽然没有以明确的书面制度进行规定，但是在发生灾情或者重大事故的情况下，各地区间的人力、物力、财力等方面进行的流动其实正是如此。比如在汶川大地震之后，东中部省市对于受灾区的对口支援正是其中的一个成功案例。以上案例都充分的说明了，地区间的横向财政转移支付在我国是有着高度的可操作性，是完全有可能实现的。

二 加快财政转移支付的法制化进程 确保实施过程中有法可依

德国财政转移支付制度的法制化程度很高，特别是由专门的立法机构来确定支付系数、支付范围以及支付目标等。［5］针对此情况，我国应尽快对财政转移支付制度的具体监督形式、用途内容和处罚规则等，以立法的形式明确下来。可适时地制定财政转移支付的相关法律法规，将转移支付过程中可能会出现的各种问题以法律条文的形式用以规范，包括计算公式、分配方式、支付范围以及预期目标等，使各级政府在财政转移支付的实际操作过程中做到有法可依，有章可循。另外，可依法成立专门的机构对转移支付进行科学的计算和有效地后续评估，加强资金转移支付的科学性和程序性。同时，成立第三方审计监管机构，对转移支付资金的使用效度进行考察，防止有关部门对于资金的滥用、浪费或者未用到实处，切实提高财政转移支付资金的使用效率，使得资源利用效果的最大化。［8］

(三)加强财政转移支付的财力分配、落实与监管，提高规范性和透明度和科学性

一是规范财政转移支付的后续监管、监督与绩效评估。应尽快成立相关专业部门对转移支付项目进行专业协调和整合，改变多头管理造成的项目重复交叉、不符合实际等问题。发挥专业部门的优势，提高转移支付资金的分配合理性、规范性、客观性和科学性。二是改进转移支付分配的计算方法，提高计算的科学性和程序性。通过借鉴国际经验、收集准确的基础数据、设计符合我国基本国情的计算公式，为转移支付的科学分配奠定基础。［9］可以组织定期或者不定期的信息反馈，结合意见和建议，对于转移支付的分配方法进行细化和完善，使财政的转移支付资金切实落实到实处。三是提高转移支付的透明度。这不仅有利于提高我国财政的总体透明度，加大地方财政对转移支付资金的可预见性，完善财政预算，而且还有利于地方财政操作的规范性。在实际运作中，可以鼓励各级地方政府加大对于财政转移支付计算和分配的流程、标准、结果等的宣传，鼓励广大群众参与监督和考评过程，防止对转移支付资金的滥用，提高地方政府对于转移支付资金的利用效率。

［1］ 邵学峰，崔 焱．日德财政分权体制对地方经济发展的影响［J］．现代日本经济，2008(5):23－27．

［2］ 靳友雯，罗 捷．德、日转移支付制度对我国的启示［J］．广西大学学报:哲学社会科学版，2008(S2):173－174．

［3］ 张 通，许宏才，张宏安．德国政府间财政转移支付制度考察报告［J］．财政研究，1997(3):41，50－54．

［4］ 周成刚．关于建立我国财政转移支付法律制度的构想［J］．西部财会，2006(10):18－20．

［5］ 文小才．我国财政转移支付制度存在的问题和对策［J］．郑州经济管理干部学院学报，2007(2):41－46．

［6］ 张 芳．丽水山区新农村建设问题研究［D］．武汉:华中农业大学，2009．

［7］ 赵永冰．德国的财政转移支付制度及对我国的启示［J］．财经论丛，2001(1):35－39．

［8］ 王晓苑．中国财政转移支付制度研究［D］．合肥:安徽大学，2010．

［9］ “深化财税体制改革”课题组．改革完善统一规范透明的财政转移支付制度［J］．经济研究参考，2009(27):31－34．