县级政府依法行政动力的优化和开发

侯继虎

(淮阴工学院思想政治理论课教学部，江苏淮安223003)

随着我国依法行政的不断推进，行政机关的行政执法水平与过去相比进步很大，但从总体上看，它的上升空间还很大，行政执法状况存在的问题依然较多，破坏了政府的形象、侵害了相对人的合法权益、践踏了法律的尊严，最终影响到实现我国依法治国的法制化进程。提高依法行政的水平，应从基层政府入手。基层政府是国家法律法规和政策的重要执行者，直接面对广大人民群众。其依法行政状况的好坏，对人民群众和国家政权机关之间的关系有非常重大的影响，也是我国实施依法治国的基础和核心。县(区)、乡级政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。我国依法行政重点在基层，难点也在基层。本研究课题选择洪泽县作为研究淮安市县级政府依法行政的动力与开发的研究对象，同时结合其他县区的情况对淮安市辖的各县区依法行政情况进行系统研究，最终对淮安市的依法行政的发展提供决策依据。

一、行政机关依法行政的案例

案例:淮安市某公司诉该市社会保险费征缴管理中心、第三人刘某催缴医保费一案。

基本案情:原告公司成立于2004年3月，第三人刘某原系该单位员工。2011年4月，刘某因自身疾病丧失劳动能力。经原告单位申请，劳动保障部门于2011年6月准许刘某因病退职，并自2011年7月起按月领取养老基金发放的生活费。后原告与第三人之间就退休后医保费用缴纳问题引发争议，并先后经过劳动仲裁、民事诉讼、民事执行等程序，均未能予以实际解决。被告于2012年11月15日，作出了淮社险征管函《关于对淮安市某公司催缴医疗保险费的函》，认定原告单位应为第三人刘某缴纳社会保险人员类别变更医保费用，并于同日将该征缴计划发送地税部门征收，并希望原告接函后10日内到市地税局第一分局办税服务厅缴纳。若原告公司拒不缴纳，被告将上报市人社局申请人民法院强制征缴。原告单位接函后对此不服，向淮安市人力资源和社会保障局申请行政复议，复议决定维持了该催缴函。原告仍不服，遂诉至法院。

法院判决:被告作为社会保险经办机构虽具有核定社会保险费数额的职权，但并不具有依据此核定标准进行催缴的法定职权，故被告以该催缴函形式作出具体行政行为没有法律依据，依法应予撤销。

笔者还到洪泽县法院调研了依法行政的案例。其中行政机关败诉的两个案件，分别是房屋权属登记领域和招投标管理领域。最后法院判决都是撤销被告行政机关的具体行政行为并与判决书生效后一个月内针对原告申请重新作出处理。

经过调研，2012年，洪泽县法院共受理各类行政案件135件。其中行政诉讼案件11件，行政相对人自愿撤回起诉9件，一审案件撤诉率达81.8%，判决行政机关败诉2件，行政机关败诉率为18.2%;受理行政非诉审查案件80件，结案80件，结案率100%;非诉执行案件44件，结案44件，执结率及标的到位率均为100%，在全市行政条线涉诉矛盾化解考评中排名第二。

二、行政机关败诉的原因分析及其存在的问题

近年来，淮安市行政机关的整体执法水平有了明显提高，行政执法能力有了明显增强。但是，通过司法审查也反映出一些问题。

(一)行政机关败诉的主要原因

1、审查程序把握不够严格。主要表现为少数行政机关工作人员重实体、轻程序。对程序的正当性关注较少。如原告洪泽县某旅游开发有限公司不服被告该县住房和城乡建设局房屋权属登记一案中，住建局在作出房屋权属登记时审查程序不严，对当事人提供虚假土地证等虚假材料未尽合理注意义务，导致房屋权属登记错误等。

2、证据收集提交不够到位。主要表现为在执法时，在没有充分掌握行政相对人违法事实的情况下，即对行政相对人作出具体行政行为;或者虽然掌握了充分的证据，但在作出行政行为时没有严格按照法定的程序做好证据保存和证据记录，以致在行政复议和行政诉讼时不能提供合法充分的证据;或者未在法定期限内及时向法院提交证据等。

3、法律适用存在偏差。主要表现为部分行政机关在作出具体行政行为时所依据的法律法规不适当、不全面;或者作出具体行政行为所依据的法律、法规及规章未生效或已失效等。上述案例中，行政机关对于自己的法定职权不清和做出具体行政行为的法律依据缺乏是导致败诉的直接原因。较为典型的还有:劳动和社会保障类案件中，行政机关作出的工伤待遇认定行为在法律适用问题上存在差错等。

4、履行职责还不及时到位。主要表现为部分行政机关对当事人要求履行法定职责的申请超过法定期限不予答复和处理;或者超过法定期限才进行答复和处理;或者仅部分履行了法定职责等。较为典型的如:在招投标行政执法领域，被告虽对当事人要求查处招投标中的违法违规行为的举报进行了答复，但未能对违法违规行为进行处理，导致因构成行政不作为被判败诉。

(二)行政执法中存在的其他问题

1、案件协调配合度仍有待于进一步提高。当前，虽然行政机关依法行政意识、和谐执法意识在逐步增强，但部分行政机关工作人员特别是某些领导干部的协调配合度依然不高，表现较为明显的是在涉及行政机关具体行政行为程序不合法、行为有瑕疵的案件中，坚持认为其具体行政行为结果“公正、合法”，虽程序存在瑕疵但不至于被撤销，所以协调和解意识不强，消极协调甚至抵制协调的情形仍有发生。

2、负责人应诉实效仍有待于进一步提升。洪泽县自实行行政机关负责人出庭应诉制度以来，行政负责人出庭应诉机制虽已初显成效，但数量和质量都尚有提升空间。个别行政机关负责人出庭应诉流于形式、存在“出庭不出声”的现象。

3、出庭应诉能力仍有待于进一步加强。部分行政机关缺乏专门处理具体行政行为和参与诉讼的执法机构和执法人员，应诉能力需要提高，较为突出的是举证义务履行不到位，有的甚至拖延向法院提供证据及法律依据。部分行政机关往往指派仅具有一般代理权限的律师参加诉讼活动，庭审中对案件事实不太清楚、协调时对关键事项无权表态，既不利于事实的查明，也不利于矛盾的及时解决。

三、县级政府依法行政动力的优化与开发

(一)强化领导，转变政府职能，完善政府行政决策机制

强化组织机构力量。县区政府根据领导岗位变动实际及人员变化，及时调整充实依法行政工作领导小组，负责领导、协调和监督全县依法行政工作。由县区政府主要负责人任组长负总责，分管负责人任副组长具体抓，明确具体责任人。各镇、各部门均按要求调整了相应的依法行政工作领导小组，配备了政治强、业务精、作风正的专(兼)职依法行政工作联络员，可以有效保障全县依法行政工作层层落实和顺利开展。如洪泽县政府2012年年初出台了《洪泽县2012年依法行政和政府法制工作要点》，明确了依法行政的目标和任务，继续把依法行政工作纳入了全县大目标管理考核范围，落实到各镇、各部门的各个工作环节，有计划、有步骤地推进依法行政，严格考核奖惩。

转变政府职能。1、优化行政管理体制。2、深化行政审批制度改革。一是继续提高市场开放度。深化企业准入告知承诺改革，如有的县区率先将信用监管纳入审批制度改革的试点范围。二是加快产业项目落地。推进专项评估评审事项改革。三是促进审批规范透明。推行标准化管理，统一规范审批事项的各项要素，梳理并向社会公开审批事项的办事流程和审批条件等要素。推行信息化操作，在有条件的县区开发“一库两系统”(行政审批事项数据库、行政审批事项管理系统、办事导航服务系统)。四是提高审批效率和服务水平。3、推进政府信息公开。加强制度建设，深化公开内容，优化服务质量，夯实基础工作。

完善政府行政决策机制。一是完善县区政府议事决策规则。通过干部学法制度的推广与落实，行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政意识明显增强，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成。二是建立健全决策监督机制。支持人大、政协依法行使重大事项决定权和民主监督权，促进政府依法决策、依法行政。三是积极发挥政府法律顾问职能作用。政府在日常行政过程中，难免遇到各种法律问题，政府需要及时咨询法律顾问对政府重大投资项目的法律可行性进行论证，设计法律框架，协调相关各方的法律关系，参与谈判及决策过程。如2012年以来，洪泽县政府法律顾问参与东区项目协议、县自来水厂改制协议等经济合同讨论5次，协调处理高良涧镇、黄集村组土地纠纷等法律事务2起，从法律角度建言献策，确保政府行政决策科学性、合法性。

(二)加强规范性文件监督管理

1、进一步改进规范性文件制定工作方法和立规观念。做好立规的公正性、科学性、统一性和可行性工作，注重立规观念的转变，从偏重文件制度数量向注重质量转变，规范性文件数量在逐年递减。从偏重强化行政管理向注重规范依法行政保障公民合法权益转变。进一步提高对制定规范性文件的认识，注意防止和克服地方保护主义和部门权益倾向，把好规范性文件审查关。完善制定规范性文件听证、公示、征求意见等公众参与制度。

2、切实加强规范性文件监督管理。制定规范性文件制定计划并上报职能部门。围绕县区政府促进经济发展的决策部署，制定解决涉及群众利益热点难点问题以及突出促进经济良好发展、改善民生和维护社会稳定等方面的规范性文件制定项目，建立健全有利于促进经济科学发展的制度。对关系到广大人民群众切身利益的规范性文件听取民意、集中民智引入听证程度，让人民群众充分表达自己的意愿，广泛参与规范性文件的制定和监督。规范各类规范性文件的起草、审核、确认、公布、归档、报备制度。

3、推进规范性文件信息化管理工作。加强对规范性文件数据库的日常维护，不断优化相关功能。新增数据库文件变更情况链接功能，实现建库以来规范性文件有效期变动情况的查询。同时，制作规范性文件数据库操作手册，为数据库的推广运用奠定基础。

(三)加强业务培训，提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力

1、坚持领导干部学法制度。县区各级行政机关要积极贯彻落实领导干部学法制度，通过法制讲座、集体学法等形式，使领导干部掌握了解有关法律法规，提高领导干部对依法行政工作重要性的认识。如洪泽县政府严格执行《县政府领导干部法律知识学习制度》等领导干部学法用法制度，定期组织政府班子成员和各部门一把手开展学习活动，健全新任领导干部法律知识考试制度，不断提高依法行政和运用法律手段解决实际问题的能力。

2、实行行政执法人员培训考核机制。可以将行政执法人员培训纳入目标考核体系，通过集中培训、分散自学等多种方式，举办行政执法人员党的十八大精神、依法行政基本理论、《行政强制法》等系列培训，强化执法人员依法行政意识。还比如政府法制办可以组织开展行政执法单位新上岗人员基础法律知识培训和考试;卫生、城管执法、工商等部门对本系统行政执法人员进行执法岗位专业培训等。通过各项培训学习，不断提高行政执法人员依法行政的能力和水平。

(四)规范执法行为，提升行政执法效能

严格执行证件申领制度，坚持持证、亮证执法。全面规范行政处罚自由裁量权，落实行政执法责任制，严格规范行政执法行为。组织各行政执法单位积极申报市级依法行政示范点。根据江苏省行政权力网上运行系统的要求，积极推动系统的运用。为了大力提升行政执法效能，可以开展行政执法专项检查和行政执法案卷评查活动。行政执法专项检查主要是针对卫生监督执法、食品药品安全监督、环境保护、劳动监察等领域的热点问题，行政执法案卷评查主要应集中在各行政执法单位的行政处罚、行政许可、行政征收等案卷。通过调研，我们发现，说理式行政执法活动效果较好。可以提高行政执法的说服力和公信力，通过执法过程融入说理，更易得到行政相对人的谅解。最后应积极开展依法行政考核制度。如2012年7月份，根据淮安市法制办《关于开展行政执法案卷评查活动的通知》的要求，洪泽县及时下发传真电报，对全县行政执法案卷评查工作进行了全面部署，各单位积极开展案卷自查自纠，取得了较好的效果。

(五)强化行政行为的监督，提高政务服务水平

行政行为应自觉接受人大、政协监督，有序推进各项办理工作。接受司法监督，规范各项行政应诉工作，重视法院就行政诉讼案件作出的情况通报，认真落实法院提出的司法建议，采取有力措施进一步加强和推进依法行政工作。围绕中心经济开展政府行政执法监察和认真开展专项效能监察。加大政府审计、财政监督力度。抓好行政权力运行，开展行政执法测评，努力优化政务服务水平。

(六)健全机制，积极预防化解各类社会矛盾纠纷

提升行政复议水平。健全行政复议办案机制，完善行政机关主要负责人参加行政复议制度，规范行政复议应诉行为，提高行政复议效率。通过完善行政应诉程序，落实行政首长出庭应诉制度，督促行政机关及时履行法院生效的裁定和判决，融洽了干群关系，主动化解了社会矛盾。2012年以来，洪泽县共受理行政复议申请2件，其中撤回申请1件，维持决定1件;受理行政诉讼案件11件，结案10件，行政机关负责人出庭应诉率为100%。

健全行政调解机制。构建多元调解格局，健全调解机制，做到行政调解与劳动争议仲裁、人民调解、司法调解相衔接，通过建立健全行政调解责任制，将行政调解工作纳入依法行政目标考核内容，严格奖惩制度和责任倒查制度，从制度上促进各项工作任务的落实。各镇、各部门配备具有法律知识、经验丰富的调解人员，对职权范围内的矛盾纠纷进行调解，及时解决问题，就地化解矛盾。同时积极引导群众依法依规解决问题，促进信访问题解决。

发挥仲裁机构作用。进一步加强对仲裁法律法规、制度的宣传推广，发放宣传资料。房地产开发单位、建筑施工单位及园区企业中，在这些以推行标准(格式)合同和示范合同文本为重点的单位中，即将推行引导仲裁方式解决矛盾纠纷，如洪泽县商品房合同全部选择了仲裁方式处理争议。

［1］柯阳友，刘志刚.依法行政的难点探讨［J］.河北法学，1999(01).

［2］郑仲炎.论依法行政［M］.北京:法治出版社，2006.

［3］刘丽敏.县级人民政府依法行政问题探析［J］.中共石家庄市委党校学报，2010(12).