美国国家安全体制研究述评

刘胜湘，李明月

(中南财经政法大学 国际问题研究所，湖北 武汉 430073)

美国国家安全体制是世界上最为复杂，效率很高的安全体制。美国国家安全体制的结构主要包括美国国家安全委员会、美国情报安全体制和军事与防务体制，可谓三位一体。学界关于美国国家安全体制的研究汗牛充栋，大致可以归纳为三个方面的问题:美国国家安全立法的演进与主要法规问题、美国国家安全体制的结构问题和美国国家安全决策体制问题等。笔者将依据这一线索对学界的研究进行梳理，并进一步分析学界研究美国国家安全体制的重点、不足及启示。

一、关于美国国家安全立法的演进与主要法规问题

美国国家安全法规是美国安全体制的前提和基础，也是学界关注的一个重要内容。学界同仁主要从历史的角度梳理了美国国家安全立法演进与安全体制的演变过程，并介绍了美国国家安全的主要法规。

(一)关于美国国家安全立法的演进问题

国内研究美国安全立法的学者主要有李竹、黄爱武和劲锷等。李竹是国内研究国家安全立法的主要学者，她在《国家安全立法研究》［1］一书中从立法的角度梳理了美国国家安全立法的演变历史。作者认为，1789年通过的《归化法》、《国籍法》、《敌对外侨法》和《煽动叛乱法》是美国历史上最早的安全立法。随后她在书中又专门介绍了美国在一战、二战、冷战期间和冷战后的美国安全立法。在一战期间，美国通过了《间谍法和》和《判乱法》，规定凡阻碍美国军事行动、反对美国政体者，均以重罪论处。在二战期间，美国通过了《哈琪法》、《战时劳工纠纷法》等。《哈琪法》规定，美国联邦机关的公务人员不得参加政治组织或政治活动。1940年6月，罗斯福给联邦调查局局长局长胡佛写信肯定了联邦调查局的情报工作。这实际上是对1924年美国司法部长哈兰·斯通废除情报机构的一次修正。冷战期间，美国进行了国家安全机构体制的立法、打击共产党的立法、技术侦查的立法、政治间谍的立法和保护情报人员身份的立法。冷战结束以后，美国又进行国家安全教育的立法、加强反间谍的立法、反经济间谍的立法等。

黄爱武是研究美国安全立法的学者之一。他在《战后美国国家安全法律制度研究》［2］一书中分析了战后美国国家安全立法的发展与完善、战后美国国家安全法律体制的构建与演变、战后美国国家安全情报机构法定职能及其调整等。作者在书中专门论述了美国国家安全立法的四个阶段:从建国初期到二战时期美国国家安全立法(1776—1946)、冷战时期美国国家安全法律的发展(1947—1991)、冷战后至“9·11”前美国国家安全法律的完善(1992—2001)、“9·11”后美国国家安全法律的完善(2001—2008)等。作者认为，美国1947年《国家安全法》的颁布，拉开了美国构建现代化国家安全法律体制的序幕，为创建国家安全体制、确立国家安全机制职能、确保和监督国家安全机构在法制的框架内开展工作奠定了基础。［1］

劲锷是中国研究美国安全体制的又一学者。他在其编著的《美苏国家安全机构纵览》［3］一书中则比较具体介绍了美国国家安全立法工作，主要包括关于侦察机关权限的基本法案、关于新“情报宪章”的制订及关于移民局大幅度放宽政治庇护标准等。

(二)关于美国主要国家安全法问题

学者们分析了美国1947年《国家安全法》(National Security Act Of 1947)、1949年《中央情报局法》(Central Intelligence Agency Act of 1949)和其他国家安全法。学界非常注重美国《国家安全法》形成的历史背景和主要内容。博尔顿(Bolton)在《“9·11”后美国国家安全与外交决策》一书中分析了《国家安全法》的形成，以及在《国家安全法》基础上建立的美国国家安全委员会、国防部、中央情报局的创立等。徐思宁在《美俄(苏)国家安全体制比较》［4］中分析了美国《国家安全法》出台的背景。1945年12月，杜鲁门总统根据国家处理安全事务的需求，向美国国会提交了一份关于设立一个统一军事机构的咨文。1947年1月，美国陆军部和海军部联合致函国会建议建立“国家安全委员会”和“国家安全资源局”。1947年2月，杜鲁门要求国会就“联合致函”进行审议，并于1947年7月签署了参众两院通过的758号和2319号议案，“这标志着美国历史上第一部国家安全法的诞生。这部法案是美国现代国家安全机构产生的前提，由此奠定了其国家安全体制的法律基础。”

劲锷编著的《美苏国家安全机构纵览》一书梳理了美国《国家安全法》修订过程。1947年制定的《国家安全法》见于美国《情报共同体》一书的第980—985页，自颁布以来已做过多次修正，修正日为1947年7月26日(国会通过日)、1949年8月10日、1951年10月10日、1953年4月4日、1954年9月3日、1956年8月10日和1964年8月10日。

关于《国家安全法》内容和职责。李竹在《国际安全立法研究》一书中也专门介绍了1947年美国《国家安全法》的基本内容。她在书中指出，1947年7月26日国会通过的《国家安全法》，正是确立美国国家安全机构的组织体制和规范各机构职权范围的法律，它首要考虑的是加强各机构之间的协调，增强美国的国家安全能力。为此设立了美国“国家安全委员会”和“中央情报局”。美国《国家安全法》，作为一部行政法，是美国关于国家安全的基本法，是美国国家安全的“一个全面的纲领性文件”。《国家安全法》的内容共分为六章:第一章“国家安全的协调”;第二章“国防部”;第三章“杂项”，规定有关工作人员的薪金、身份及经费使用的授权等内容;第四章空白;第五章“情报活动的责任”;第六章“对情报活动的保护”。劲锷编著的《美苏国家安全机构纵览》也对此作了简单介绍。《国家安全法》确定成立国家安全委员会，其职责为:就有关国家安全的内政、外交和军事政策向总统提出建议;在国家安全委员会下成立中央情报局，中央情报局的职责是协调政府各部门所从事的情报活动，以维护美国的国家安全利益;中央情报局在国家安全委员会的指导下进行以下工作。

美国学者詹姆斯·贝克则从内外职能方面进一步分析了《国家安全法》的职责，他认为，《国家安全法》禁止中央情报局开展内部安全功能，明确授权秘密行动，并禁止意在美国制造影响的活动。朱建新、王晓东在《各国国家安全机构比较研究》一书中也简单介绍了美国《国家安全法》关于安全委员会的规定:“帮助总统协调美国的军事政策与外交政策”。［5］

《中央情报局法》是学界关注美国国家安全法的另一重要内容。《中央情报局法》依据1947年《国家安全法》的规定而制定，于1949年经美国国会参、众两院通过。该法明确规定了中央情报局的职责和行使职责时必须具有的保障和特权等。《中央情报局法》共含有“定义”、“采办权限”、“出差、津贴、其它有关费用”、“综合职权”、“拨款”等部分。黄爱武在《战后美国国家安全法律制度研究》一书中分析认为，该法明确规定了中央情报局的职责和法律保障及特权。

学者们还提到了美国其他国家安全法，如1959年《国家安全局法》、1961年《外国援助法》和《休斯—瑞安法》、1978年《外国情报侦查法》、1982年《情报人员保护法》、1992年《情报组织法》、1994年《反情报与安全促进法》、2001年《美国爱国者法》、2002年《国土安全法》等。詹姆斯还分析了美国《国际经济紧急法》，他认为，“一些国家安全法通过授权总统允许采取某种那个行动。如国际经济紧急法授权总统冻结和获取金融评估以应对国家安全的威胁，以及对外国和实体，像北朝鲜、伊朗和叙利亚，或与恐怖主义合作的个人，调整金融制裁。”

二、关于美国国家安全体制的结构问题

美国国家安全体制的结构问题是学界非常关注的问题之一。劲锷在《美苏国家安全机构纵览》一书中介绍了美国的主要安全机构:国家安全委员会、中央情报局、联邦调查局、国家安全局、国务院情报研究司和国防情报局。作者还介绍了美国国家安全法规:国际安全法、中央情报法等。

黄爱武在《战后美国国家安全法律制度研究》中制作出了美国国家安全体制结构图表:总统处于最高层，其下是决策机构(国家安全委员会);再下是咨询机构(总统外国情报顾问委员会和国家对外情报委员会)、指挥机构(国家情报主任)和监督机构(参议院情报委员会和众议院情报委员会);国家情报主任又下设国家情报委员会、国家反恐中心、成员机构、国家反情报执行官办公室和国家反扩散中心;成员机构下是包括中央情报局在内的16个情报机构。

杰里尔·A·罗塞蒂的《美国对外政策的政治学》［6］一书从政府、国内社会和外部环境三个角度详细论述了美国政治体制、立法体制、决策体制、军事体制和情报体制等，分析了美国总统、国务院、国家安全委员会等决策程序等。朱建新、王晓东在《各国国家安全机构比较研究》中也介绍了美国国家安全委员会、国防部、内政部、警察机构、情报机构、安全保卫机构、紧急事务机构和反恐机构等。

从学界的研究可以看出，美国的安全体制结构主要包括国家安全委员会、情报机构、军事与防务体制等。

(一)关于美国国家安全委员会

国家安全委员会是美国最主要的安全机构。学界主要探讨了美国国家安全委员会成立的依据、构成、功能和运行机制。关于国家安全委员会成立的依据，学界普遍认为是《国家安全法》。美国1947年《国家安全法》创建国家安全委员会(NSC)，美国国家安全委员会是根据1947年《国家安全法》和1949年《国家安全法(修正案)》而建立的，一直支配着美国的国家安全决策。

关于国家安全委员会的构成。该委员会法定成员包括总统(任委员会主席)、副总统、国务卿和国防部长，参谋长联席会议主席和中央情报局局长为法定军事和情报顾问。国家安全委员会由总统主持，国务卿和国防部长为其主要成员。其他创始成员包括陆军、海军和空军司令，国家安全资源委员会主席。总统可以指定其他执行机构的代表出席会议。

关于国家安全委员会的职责与功能。美国国家安全委员会是总统与他的高级国家安全顾问和内阁官员考虑国家安全和外交政策事务的主要机构，是直属总统办公室的一个内阁级机构，是国家安全问题的最高决策咨询机构，也是美国对外政策的主要协调机构，协调国务院、国防部和中央情报局等。1947年的国家安全法指示国家安全委员会的功能“应是在涉及到国家安全的国内、对外和军事政策方面给总统提供建议，使军事服务和政府的其他部门机关在涉及国家安全问题上更有效地合作”，以及总统为了在涉及到国家安全方面使政府的其他机关部门政策和功能更有效地协调可以直接实施其他功能。国家安全委员会有责任“评估和评价美国的目标、承诺和风险”，并考虑与国家安全有关的政府部门和机构涉及共同利益的政策。

关于国家安全委员的运行机制。中央情报局局长和参谋长联席会议主席是顾问，也可邀请包括额外的内阁成员在内的其他顾问。国家安全委员不需要正式召集会议。正式的国家安全委员会会议是罕见的。政策协调与整合跨部门及机构的国家安全委员会机制一天24小时运作。今天，通常是总统国家安全事务助理指示工作人员。现代“业务主席”给国家安全委员会在政策的制定和执行上带来更大的权威，从而在旧的行政办公大楼创建了一个接近总统的新权力中心，并和国务院和国防部角逐控制权。国家安全委员会工作人员整天做的是与各部的协调和政策整合。

(二)关于情报体制与中央情报局

学界主要分析了美国情报的结构、功能等。杰弗里·里彻逊在《美国情报界》［7］中将美国的情报机构分为:国家情报机构(国家侦察局、国家安全局和中央情报局)、国防部情报机构(国防情报局、国防勘测局、军队医疗情报中心、参谋长联席会议J－3分部特别行动处和国防部特别计划办公室)、各军种情报机构(海军情报机构、陆军情报机构、空军情报机构和海军陆战队情报机构)、联合与特种司令部的情报机构和行政机构的情报组织。

黄爱武在著作《战后美国国家安全法律制度研究》中指出了美国的情报体制结构:包括决策机构、指挥机构、执行机构、咨询机构、监督机构和成员机构。《情报与国家安全》一书中专门分析了美国的情报机构的组成、调整与改革、情报手段的发展、情报机构人士与后勤保障、各国的情报竞争等等。美国拥有世界最强大的情报机构群，各情报机构的触角延伸到世界各地，为使各情报机构之间有着良好的协调、合作与配合，逐渐建立起来一套相对完善的情报体制。

中央情报局是国家情报工作协调的具体执行与实施机构。中央情报局是各情报机构中惟一一个直接归属国家安全委员会领导的机构;中央情报局局长既是国家安全委员会法定情报顾问，也是国家对外情报委员会主席，同时还是美国情报机构的总管——中央情报主任。中央情报局名义上隶属于国家安全委员会，是美国最大的情报机构。该局的主要任务是公开和秘密地收集情报，分析和评估情报，为国家安全委员会提供咨询意见，为总统的国家安全决策提供情报依据。［8］

(三)关于美国军事与防务体制

从第二次世界大战和冷战开始，美国出现了大量的体制和政策创新。其中创新机制包括现代美国国务院、国防部(DOD)(来自旧的战争和海军部门)、中央情报系统、欧洲重建的马歇尔计划、统一的军事指挥系统、空军、国际开发局的前身(点四)、北大西洋公约组织(北约)和其他联盟、军事援助协定、军事咨询组和美国信息机构。实质上，一个广泛的国家安全机制出现了，其复杂性和规模将会增长。王小健主编的《美国军情瞭望》［9］一书则专门对军事的统帅体制、行政领导体制、作战指挥体制、战略指挥手段和后勤保障体制等进行了分析和介绍。

三、关于美国国家安全决策体制问题

美国通过其1947年颁布(1949年修改)的《国家安全法》确立了总统直接领导下，由“国家安全委员会”负责决策工作、情报搜集和反间谍执法“分权制衡”的国家安全体制。美国学者认为，美国外交、防务和其他政策制定、协调、阐述和实施对美国的福祉是至关重要的。中央的政策制定和决策过程是国家安全委员会(NSC)，作为考虑国家安全和外交政策事务的主要论坛服务总统。国家安全委员会在国家安全和外交政策上建议并协助总统，也作为服务于各部门之间协调这些政策的主要机构。在这一国家安全体制中，总统是最高统帅，也是最主要的情报消费者，他依靠以其为主席的“国家安全委员会”对整个国家安全系统实施指挥和管理，向相关机构提出和下达任务。可见，美国国家安全决策由总统领导的国家安全委员会决定。“很多重大的政策倡议并非来自白宫或国务院、五角大楼等传统的权力机构，而来自国家安全委员会。国家安全委员会是美国真正的决策—咨询机构。”

国家安全委员会有三大任务:向总统提出建议;作为长期计划的工具;促进国家安全程序的协调和统一。国家安全委员会采取分级会议的形式就国家安全的重大问题形成决策。具体分为:由总统亲自主持的最高级国家安全会议，由国家安全事务助理主持的部长级、由国家安全事务副助理主持的副部长级安全会议。一旦危机发生，再根据危机的性质和事态的发展，再成立规模比较小的“危机决策特别小组”，选定相关的部门官员作为其成员，在总统的直接主持下指挥危机管理行动。总统依赖很多人来制定和实施国家安全政策，通过国家安全委员会(NSC)最高层进行协调。两个关键的总统顾问——国务卿和国防部长——是法定的国家安全委员会成员，而总统国家安全事务助理不是法定成员。这三人组成美国的“政策三人团”。

决策过程正在一个众所周知的俗称跨机构进程或更准确地称为国家安全委员会机制——决策结构中发生。这里国家安全决策依据国家安全政策的性质是分等级的和跨辖区的，因为所涉的复杂性而不能在一个单一机构的范围内决策。在国家安全委员会有三个层次的跨机构间委员会负责国家安全政策的制定和执行。

当总统作出决策时，他通常口头将信息传送到有关的内阁部长、国家安全局，或其他适当的官员。偶尔，他会希望确保关于政策目标和要求的明确认识，并会发出正式决定文件说明政策，以便将决策的细节传递到受影响的政府部门和机构，或向普通市民。小布什政府称呼这些正式的决策为国家安全总统指令。

国家安全决策不是一个静态的过程，在这一过程中，整个政府的管理在标准模式下和转换功能期间，委员会的职责和程序协议建立起来。当他们认为标准跨机构程序不再服务其政治目的时，总统不时调整其决策结构。

安全决策的特点来自于所描述的每位总统不同特质模型的领导风格。作为制度性压力的结果，在任何一位总统政府第一任期，国家安全决策结构伴随独特的演化模式。各自管理开始于标准的基于国家安全委员会的跨机构进程。于是决策按可预见的方式演变。总统最终将使用三个并行结构作出决定:正式结构(标准的跨机构进程);非正式结构，即总统会见高级顾问和在跨机构进程之外在规范的基础上没有总统;以及秘密结构:总统依赖于一个或两个选择性的顾问。后两者在政府就职一段时间以后都加到决策组合之中。

然而，实际上在所有情况下，主要决策必须通过国家安全委员会成员和国家安全顾问才能明晰。一般情况下，明晰过程涉及由适当的国家安全委员会工作人员领导的评论，以保证新的政策倡议在该功能区域或地区领域符合总统的总政策，它已与所有适当的部门进行了协调，以及与政治风险相关联的新倡议已经被确定和评估。在最终的政策中，此过程产生出利益相关部门。

四、学界研究的重点、不足及启示

(一)学界研究的重点

笔者研究发现，安全决策体制和情报体制是学界关于美国国家安全体制研究的重点。安全决策体制成为学界研究美国安全体制的重点，究其原因主要有三:一是美国是霸权国家，美国的一举一动都会牵动世界的神经，其安全决策体制既是各个国家关注的重点，也是学界最为关注的。二是美国号称世界民主国家的“楷模”，其国家安全决策是否也是一种民主过程是学界探究的重要动因。其实，在很大程度上，总统在美国安全决策中起着决定作用，因为他是安全决策的最终决定者。三是美国安全体制的效率很高，在不同时期出现了不同决策模型的安全体制，如罗斯福决策模式、尼克松—基辛格决策模式、卡特决策模式、里根决策模式、老布什决策模式、克林顿决策模式、小布什决策模式和奥巴马决策模式等。“虽然美国国会议员为了比他们在鼎盛时期的帝王总统更多地挑战白宫，但是他们没有办法控制外交政策。总统和行政部门的下属继续领导决策。”美国安全决策模式大致可以分为:总统和国会共享模型，即总统和国会共享战争决策权，总统明显占居上风;总统决策模型，即内阁行政部门和总统私人顾问共同辅佐总统，权力消长由总统喜好决定;公共决策模型，即利益集团、公众舆论、思想库等因素对美国政府的危机决策也有一定的牵制作用。［10］美国高效的安全决策体制是各国关注的对象，也是学界考察的重点。

情报体制是学界关于美国国家安全体制研究的另一重点。情报体制既是国家需要了解的，也是大众关注的。公开和秘密获取情报似乎是国际上各国的共识。除公开获取情报渠道外，大多数国家都有秘密获取情报的系统。美国有世界上最强大的情报网络，既有失败的教训，也有成功的经验。冷战时期，美国情报机构与苏联的情报机构的“战争”如火如荼，在与苏联对抗的过程中，美国的情报机构发挥了重要作用。尤其是美国的中央情报局，既是一些国家防范和斗争的重点，也是学界研究的重点。由于情报机构的特殊性和神秘性，情报人员的行动不为外界所知，为了满足公众的需求，各种“情报组织揭秘”的书籍也就出现在公众视野里，关于美国情报组织和行动书籍和文章是最为丰富的。

(二)学界研究的不足

国内外学界涉及美国安全体制机制的研究主要存在以下不足:

一是在有关美国安全体制机制的研究中，很少有既研究安全体制机制，又结合具体个案解释美国安全体制机制的研究成果，少数个案分析也主要是冷战时期的案例，如“古巴导弹危机”、“沙漠盾牌”和“人质危机”，这些都不能反映当前美国国家安全体制的运行情况。

二是在有关美国安全体制的研究中，注重体制而轻视机制，或将体制误认为机制，没有分清美国安全体制和美国安全体制机制。系统(system)、体制(institute)、机制(regime)、体制机制等概念没有完全理清。

三是学界在安全体制和情报体制问题上并没有完全分清。有些学者在分析美国安全体制时，其实际上是在分析美国的情报安全体制。

四是学界还没有全面解读美国安全体制机制的研究成果，缺乏关于美国安全与安全体制的关系、美国安全体制和美国安全体制的运行机制、美国安全决策机制和安全运行机制的探讨。

五是关于美国国家安全委员会是否是美国的安全决策体制问题上存在一些误解。如有学者认为，国家安全委员会作为总统的顾问，通过为总统提供情报和建议，实际上在美国军事和外交最高决策中发挥了不可低估的作用，因而甚至被人称为“国防内阁”。但国家安全委员会不是真正意义上的决策机构，其基本职能是就国家安全事务向总统提出建议，协助总统的决策机构和统筹政策的执行。由于美国总统是美国安全委员的领导者和政策最终决定者，总统做出的安全决策当然也是安全委员会的决策。

以上研究的不足为继续研究美国安全体制机制留下了很大的空间。

(三)学界研究的启示

学界研究美国安全体制的内容非常广泛，主要涉及美国国家安全立法与安全法规问题、美国国家安全体制的结构问题和美国国家安全决策体制问题等等。从学界的研究可知，美国的安全体制从建国之初，尤其是二战以后至今已经发生了很大改变，在不同的背景下，美国安全体制进行了不同的调整与改革。徐思宁《战后美国安全体制的演变》［11］一文比较清晰地探讨了美国安全体制机制的历史演变过程。她将美国安全体制的演变划分为四个大的时期:初创时期、“收缩”时期、竞争时期和转型时期。她认为，通过国家安全体制的调整，美国得以在国际安全环境发生变化、国际战略力量对比发生改变时提出相应的各种建议和方案，并采取及时的行动。她在《美俄(苏)国家安全体制比较》一书又专门分析了美国领导人在不同时期对美国国家安全体制的调整与改革，即从1947年美国第一部《国家安全法》的产生并据此成立国家安全委员会、整合国防机构、重组情报机构等，到肯尼迪、约翰逊对美国国家安全委员会的改造，到尼克松、福特对国家安全委员会的强化，再到卡特、里根时期对国家安全委员会的平衡与降格等。后冷战时期，作者对布什时期、克林顿时期和小布什时期的美国国家安全体制改革进行了分析，尤其是克林顿关于国家经济委员会和9·11事件后小布什关于美国国土安全体系的建立，是对美国国家安全体制主要改革。《战后美国国家安全法律制度研究》的作者黄爱武也本书中详细分析了二战后不同时期美国国家安全体制的改革、发展与完善。可见，美国国家安全体制的效率来自于安全体制的改革和调整，改革是美国国家安全体制的生存之道。

［1］李 竹.国家安全立法研究［M］.北京:北京大学出版社，2006.

［2］黄爱武.战后美国国家安全法律制度研究［M］.北京:法律出版社，2011:21－58.

［3］劲 鄂.美国国家安全机构纵览［M］.北京:金城出版社，1991:148－158.

［4］徐思宁.美俄(苏)国家安全体制比较［M］.北京:中共党史出版社，2011.

［5］朱建新，王晓东.各国国家安全机构比较研究［M］.北京:时事出版社，2009:30.

［6］杰里尔·A·罗塞蒂.美国对外政策的政治学［M］.北京:世界知识出版社，1997.

［7］杰弗里·里彻逊.美国情报界［M］.北京:时事出版社，1988.

［8］刘 峰.中外行政决策体制比较［M］.北京:国家行政学院出版社，2008:31.

［9］王小健.美国军情瞭望［M］.北京:国防大学出版社，1998.

［10］赵小卓.冷战后美国对外军事干预决策机制研究［J］.外国军事学术，2007(9):29－36.

［11］徐思宁.战后美国安全体制的演变［J］.环球军事，2006(10):58－59.