关于完善跨境资金流动监测机制的探讨

车 平

（中国海洋大学，山东青岛266000）

当前，国际国内经济形式更加错综复杂，跨境资金流动的不确定性增加，在控流入的基础上，防范跨境资金流出风险，建立跨境资金双向流动监测机制尤为重要。本文从政策完善和银行管理两个方面就如何完善跨境资金流动监测机制进行探索。

一、弥补外汇监管政策漏洞

面对日益复杂的国际国内经济形势，国际资本流动日益频繁，而大规模的国际资本流动或将对一国经济带来冲击，只有对跨境资金流动有效监管，才能防范国际资本流动对我国经济带来的冲击，特别是在目前经常项目完全可兑换，资本项目也在逐步放开的形势下，必须进一步健全外汇管理制度，及时调整与制定相关政策，才能从根本上严防异常资金流动。

（一）当前外汇监管的政策漏洞

从货物、服务、经常转移、资本、个人、保税区等政策分类看，现行政策体系存在有待完善的方面。货物贸易相关政策方面，海关与外汇局监管侧重不同，海关侧重对物流的监管，而外汇局侧重对资金流的监管，二者在政策衔接上的漏洞将为异常资金流动提供渠道。以加工贸易为例，企业可通过“出口高报、进口低报”等方式流入资金，海关对报关价格的管理主要针对涉税商品，进料加工项下的全部进口商品和绝大部分出口商品不涉及征收关税，其报关价格在相当程度上由企业自行申报，而外汇局针对实际收付资金的监管，也无法对企业自行申报的报关价格进行监控。再如，海关对于工缴费收入的核定在一定幅度范围内以企业报价为准。外汇局工缴费的核销以报关单数据为准，对工缴费率的高低没有审核义务，监管的重点是外汇资金能否及时收回。由于监管重点不同，往往存在重复监管与真空监管的现象出现。服务贸易方面，目前我国对服务贸易项下外汇实行的是可自由兑换政策，无法规特殊规定的项目外，服务贸易项下的监管（材料审核）均由商业银行代位执行，在当前服务贸易法规框架下，仍然延续着重对外汇流出的监管思路，对流入监管较为放松，如对境内关联公司对外支付跨国公司代垫费用有明确的规定，而对境内企业向境外公司收回我方代垫款却没有相应规定。服务贸易项下范围广泛，种类繁多，转口贸易、承包工程、运费、佣金等名目均有可能成为异常资金流动的渠道。经常转移及收益方面，经常转移项下的资金流入包括赡家款、捐赠款等形式，就目前的法规而言，捐赠款的流入在数额和用途上均不受限制，并且企业在接受捐赠资产作为其资本公积后，是属于所有者权益的范畴，可以按照规定在适当的时候转增实收资本。利润汇回项下由于资金汇入及结汇审核难度较大，监管较为无力。资本项目方面，外方撤资资金滞留境内管理存在政策空白，对于外方投资者撤资资金是否必须离境、什么时间离境，法规并未做出限制性规定；现行短期外债管理政策在外债展期方面管理非常宽松，短期外债展期的条件、展期次数、展期期限、展期超过一年是否纳入中长期外债管理等，均未做出限制性规定。个人外汇管理方面，从目前管理现状看个人项下外汇管理主要集中在事中的“结售付汇、外币现钞存取与携带出境”环节，处于事前的外币流入环节除需进行国际收支申报外，对个人项下外汇资金流入基本上不存在任何限制。此外，真实性材料的审核标准、审核尺度的不明确，如个人超限额结汇的真实性资料的格式、有权出具单位与提供虚假单据后果等未做进一步明确规定，使超限额管理方面存在一定漏洞。保税监管区相关政策方面，《保税监管区域外汇管理办法》以及《保税监管区域外汇管理办法操作规程》是2007年出台的，在当时的国际收支形势下，侧重于“宽进严出”的外汇管理理念，对购付汇业务进行了详细规定，而对于收结汇业务涉及的很少。同时，进出境货物备案清单尚未实行电子数据共享，故其收结汇管理难度将加大，如何进行保税监管区域企业收结汇问题日渐突出。区内转口贸易外汇管理过于宽松，非法流入流出资金的调查取证很困难，控制跨境资金往来难度较大。

（二）弥补政策漏洞的建议

一是建立部门信息共享机制。随着信息时代的飞速发展，统计数据作为基础信息资源，对政府决策和统计分析的支撑作用越发重要，而现实中，统计数据往往根据政府职能部门的权限划分，掌握在不同部门手中，或掌握不同的统计口径，不同部门之间的数据共享和数据整合利用，将充分实现“1+1＞2”的资源优化配置效益。为此，加强与海关、商务、税务、等部门的联系，建立价格信息、税收信息、物流信息和资金流信息的共享机制，加强部门联动，通过多方信息的比对核实，建立进出口报关等信息与外汇收支联动监测机制，及时根据市场和企业动态变化，调整监管措施，奠定主体监管的信息基础。二是整合和健全外汇“主体监管”体系。所谓“主体监管”，即以企业法人主体为单位，全口径采集企业信息，在对企业进行非现场及现场监测后，实现分类管理的监管方式。目前，根据主体监管理念，外汇局已推行了货物贸易外汇管理制度改革，货物贸易外汇管理由“逐笔核销”转为“总量核查、分类管理”，由“事前审核”转为“事后监测”，但全口径的主体监管尚未建立，随着资本项目管理的逐步简政放权，在未来对企业的外汇管理全面放松的情况下，应进一步健全主体监管以企业为主体，涉及资本项目、经常项目和数据统计等方面的全口径管理体系必须提到议事日程，切实防范跨境资金流动风险。三是针对当前外汇管理薄弱环节，加强和完善外汇政策针对性。2005 年汇率制度改革之后，我国外汇管理的方式逐渐转变，主要通过监管外汇指定银行来实现对涉外企业和个人的间接监管。外汇指定银行作为外汇资金收付和结售汇体系的枢纽，在跨境资金流动监管中承担了大量真实性审查职责，但这与银行自身作盈利主体的目标相矛盾，同时，银行代位监管意识的强弱、方式和手段也直接影响到监管的效果，为非法资金出入境留下空间，这就要求外汇监管部门从外汇政策的有效性这一根本点入手，通过完善外汇政策，既为商业银行代位监管提供有力抓手，也进一步堵塞异常资金跨境流动的便利渠道。如对超限额的服务贸易收结汇，增设境外收入来源证明材料等审核限制，并追加实施延伸核查机制。根据来料加工出口报单记载的加工费或收汇比例，核定来料加工收汇额度，严禁超报关单金额收汇的行为。扩大企业投资收益使用渠道，减少利润集中流出。对外资利润的分配、再投资、滞留、汇出等信息进行备案及核准管理。对外债实行规模管理，将存在人民币资金缺口作为外商投资企业举借外债的先决条件。制定股权价格评估办法，明确股权所代表的实物资产、无形资产的价值评估指导目录，防止股权定价畸高和畸低现象。完善保税监管区域管理政策，有效整合保税监管区域相关法规与贸易外汇管理制度改革相关法规，使区内区外政策趋于平衡，加强对提单转卖交易真实性审核。

二、加强银行外汇综合头寸管理

单从实际持有者的角度来看，境内的外汇资金可以切分为两大块：一是银行体系留存的外汇资金，二是央行的外汇储备。因此银行对其外汇头寸的管理和运作不可避免地会影响到外汇储备。一方面，银行每日代客结售汇业务中不可避免地会产生外汇敞口头寸，是银行外汇敞口头寸的被动性来源，为避免汇率风险，银行在控制外汇敞口头寸时采取的主要做法就是通过银行间外汇市场进行平盘，通过这一渠道银行体系的外汇资金与外汇储备发生了直接关联，银行的超卖会造成外汇储备的增加，银行的超买会造成外汇储备的减少；另一方面，外汇资金头寸运作引发的外汇资源重新配置间接影响外汇储备增减。由于目前银行间外汇市场交易是以实需为基础的，即在客户有真实交易背景的前提下通过银行办理即期和远期本外币买卖，银行在此基础上才能到银行间外汇市场进行相应的对冲操作，导致银行对于自身经营中由于吸收存款与发放贷款金额期限不匹配等原因造成的外汇富余头寸无法通过银行间外汇市场的结售汇及外汇衍生产品进行对冲，只能借助外币拆借及存放同业等形式，通过获取拆借及存放利息收入来抵消潜在的汇率风险。因此银行外汇资金头寸运作对外汇储备没有直接的影响，但会造成银行体系内外汇头寸资源的重新配置，富余的外汇头寸流向资金来源紧张的银行并通过发放外汇贷款等形式影响着企业的外汇收付和结售汇，进而间接对外汇储备和结售汇顺差造成影响。因此，对银行外汇头寸的综合管理能够从整体上监测和管控银行外汇资金运作，合理调节顺收顺差及外汇储备。

自从1994 年我国外汇体制改革开始以来，银行结售汇制度逐渐由强制结售汇向意愿结汇过渡，银行结售汇综合头寸管理随着我国汇率改革的进一步深入而逐步完善，管理效率得到提升，平盘更趋灵活。但也存在头寸管理与汇率风险控制工具的匮乏、统计与监管方式有效性值得商榷等方面的问题，对防范跨境资金双向流动的功能有限。为此，建议：一是实行总额管理。参照目前结售汇综合头寸限额管理模式，制定外汇业务综合头寸管理政策，明确管理内涵和外延、操作流程，每年对银行核定一次外汇业务综合头寸限额，实行综合头寸额度总量控制，按日考核，银行外汇业务综合头寸严格控制在限额以内。二是实行系统重要性业务比例控制。如：将外汇资本金、营运资金、外汇利润、吸收的境内存款等主要资金来源作为核心头寸管理，要求核心头寸必须控制在一定比例以上（如75%）；设定银行外汇实收资本与外汇资产比例下限，要求银行外汇资本金和营运资金需满足（外汇所有者权益+ 外汇营运资金）/ 外汇资产≈（人民币所有者权益+ 人民币营运资金）/ 人民币资产的条件，如果低于下限，可要求银行购汇补充外汇资本金以满足要求；实行表外业务与表内业务比例、境外资产与境内资产比例控制。三是实行结售汇综合头寸管理与外汇资金头寸管理互动。如将银行结售汇综合头寸余额与其短期外债指标进行挂钩管理，当银行持有头寸增加到一定的数额上，每增持一定比例的外汇头寸，允许其相应比例调增部分短期外债指标；反之，当银行持有头寸低于规定限额时，应按比例相应调减其短期外债指标。四是明确银行结售汇综合头寸统计与监管的要求，逐步实现与会计报表统一的结售汇综合头寸统计口径。在统计结售汇综合头寸时以会计报表上各币种结售汇科目余额为基础，将各币种结售汇科目余额按当日的折算率将各币种折算成美元，并加上按当日折算率折算的银行在市场已平盘但尚未交割的各币种外汇交易，这样不仅能更贴近市场汇率来体现结售综合头寸水平，而且还能减少人工统计中差错的出现，即某一天的统计错误也不会对后续的统计造成影响，从而降低了银行业务员的操作风险。