中国应对WTO资源出口争端的措施研究——基于资源出口限制措施的双重视角分析

张金铁

(山东大学法学院，山东 济南 250100)

2009年，美国、欧盟、墨西哥等国家和地区以中国对铝矾土、焦炭等9种原材料的出口限制措施违反WTO义务为由将中国诉至WTO，我们称该案为原材料出口限制措施争端案。2012年1月30日，WTO争端解决机构作出上诉机构报告，否定了中国在该案援引GATT第20条的权利，这宣告了中国的失利。2012年3月，美国、欧盟与日本就中国在稀土出口中采取的限制措施又将中国诉至WTO，这是继中欧焦炭纠纷、原材料出口限制措施争端之后，中国面临的又一个资源出口贸易争端。上述所有案件的焦点都在于怎样看待中国的资源出口限制措施。

一、中国视角下的资源出口限制措施

尽管在原材料案中的失利是客观存在的，但从中国的角度来看，中国政府在原材料案、稀土争端中的出口限制措施是有足够合法、合理根据的。从在资源开采、出口方面制定并实施的政策来看，中国是基于相同的原因对原材料、稀土的出口进行限制，以稀土争端为例，中国政府的理由可从以下几个方面进行分析:

(一)保护有限稀土资源的必要性

中国稀土储量约占世界总储量的23%，是稀土资源较为丰富的国家之一。但由于多年来中国在稀土开采、出口数量上都位列世界第一位，并且在稀土资源开采过程中一直有严重的过度开采问题，目前国内主要稀土矿区资源都在加速衰减:包头稀土主要矿区资源仅剩三分之一，南方离子型稀土矿储采比由20年前的50降至目前的15。［1］从保护稀土资源的角度来看，限制稀土资源的开发、降低出口数量是必要的。

(二)保护国内环境与人民健康的紧迫性

稀土的开采会对生态环境产生负面影响，尤其是在稀土开采、分离技术比较落后的情况下，对植被、地表水、地下水都有着严重的影响。虽然近年来中国对稀土开采技术、设备都进行了革新，推动利用原地浸矿等高效绿色采选矿技术和先进设备改造现有稀土矿山，但稀土开采过程中仍会有环境污染的伴随性发生。在国内部分过度开采的稀土矿区，水土流失、山体滑坡等现象广泛存在，这严重影响了当地居民的生命财产安全。因此，从保护国内环境与人民健康的紧迫性角度来看，限制稀土资源的开发、降低出口数量也是必要的。

(三)限制出口政策有充足的法律依据

对原材料与稀土资源的出口限制措施，中国政府都是依据《对外贸易法》的规定制定的。依据《对外贸易法》第十六条的规定，“为保护人的健康或者安全，保护动物、植物的生命或者健康，保护环境，需要限制或者禁止进口或者出口的”，“国内供应短缺或者为有效保护可能用竭的自然资源，需要限制或者禁止出口的”，国家是可以禁止有关货物、技术的进口或者出口的。所以单纯从国内法律依据的角度来看，中国对稀土出口进行限制是合法的。

二、WTO视角下的资源出口限制措施

中国在原材料案中失利，说明从WTO的视角来看，中国对原材料、稀土资源的出口限制措施是不符合WTO相关规定的。结合WTO在原材料案中的相关报告，争端解决机构主要从以下几点分析了中国的资源出口限制措施:

(一)资源出口限制措施是否符合中国加入WTO的承诺

在原材料案中，美国、欧盟等认为，中国限制原材料出口的政策与政策的依据《对外贸易法》都违反了中国加入WTO的承诺。《中国加入工作组报告书》第162段规定，中国“只有在被GATT规定证明为合理的情况下，才实行出口限制和许可程序”;第165段承诺“自加入时起，将每年就现存对出口产品实行的非自动许可限制向WTO作出通知，并将予以取消，除非这些措施在《WTO协定》或议定书(草案)项下被证明为合理”。但是GATT第11.1条规定:“任何缔约国除征收税捐或其他费用以外，不得设立或维持配额、进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入、或向其他缔约国领土输出或销售出口产品。”中国认为，本国的《关税实施方案》《出口许可证管理货物目录》每年度都是变更的，因此，提出对原材料出口的数量限制措施符合GATT第11.2条(a)款的例外规范。①China-Measures Related to Exportation of Various Raw Materials，WT/DS394/R，WT/DS395/R，WT/DS398/R，paras.7.224-225。对于中国的这一抗辩，因为GATT11.2条(a)款规定了取消数量限制的例外条件“为防止或缓和输出缔约国的粮食或其他必需品的严重缺乏而临时实施的禁止出口或限制出口”，所以专家组认为，原材料案中中国并不满足“严重缺乏”这一条件，对原材料的限制出口措施也没有显示出任何的“临时”性。并且专家组认为，“根据《中国入世议定书》的措辞，中国并不被允许援引1994年关贸总协定第20条的一般例外条款来使其不符合WTO规则的出口关税得以正当化”［2］。总的来看，中国在抗辩时虽然援引了GATT第11.2条(a)款，但明显在政策制定初期考虑相对不足，这也导致中国在面对原材料的WTO纠纷时应对不足。

(二)资源出口限制措施是否符合GATT第20条(g)款

中国的限制出口措施是否符合GATT第20条的规定，是中国能否在稀土出口案中胜利的关键。早在原材料案中，中国就以出口限制措施符合GATT第20条(b)款“为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施”与(g)款“与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”为由进行抗辩。为成功抗辩，中国需证明以下几点:“(1)实施出口数量限制的这些原材料属于可用竭的自然资源;(2)出口数量限制与保护这些可用竭的自然资源有关;(3)与国内限制生产或消费同时实施;(4)符合GATT第20条序言的规定，即不构成‘武断、不正当的歧视或对国际贸易造成变相的限制’。”［3］

原材料案的专家组在对GATT第20条(g)款的分析中，就是主要围绕“可用竭自然资源”“与……相关”“国内外措施一同有效实施”“序言”四个方面进行的，专家组裁定中国对原材料的出口限制措施除了符合第一点外，其他的三个方面都不能提供有效证明。［4］最后，上诉机构报告总体上否认了中国援引GATT第20条的权利，认为中国已经放弃了为“推进基本的非贸易相关利益，例如资源保护和公共健康”以征收出口税的权利。［5］

可以确定的是，如果在稀土案件中中国依然沿袭原材料案的国内政策，那么该案前景也是不容乐观的。稀土案件中中国利用GATT的一般例外条款，也无非是援引第20条(g)款的规定，此时仍要面临上述4个待证明要素。在这4个要素中，国内稀土政策的制定与实施成为最关键的一点。中国吸取了原材料案的失败教训，在稀土出口政策被诉至WTO后就开始重视国内政策与实施:2012年7月26日，工业和信息化部发布《稀土行业准入条件》，推动稀土产业结构的调整与升级，促进稀土行业的持续健康发展;对稀土行业的企业采取准入制，由企业申报，经省级工业和信息化主管部门核实、专家复核、现场核查以及网上公示等步骤，先后批准公布了三批共35家企业作为稀土行业的准入企业;2012年12月31日，国土资源部发布了2013年度稀土矿开采总量控制指标(第一批)，稀土矿开采总量控制指标为46900吨，其中离子型稀土矿指标8950吨，岩矿型轻稀土矿指标37950吨。有了可行的国内政策，可以实现国内稀土开采工作的有效管理，这就让中国有足够的论据来证明稀土出口数量限制及其国内开采政策的实施是与“保护可用竭的自然资源有关的”，同时也可以证明“国内外政策一同有效实施”。在原材料案中，专家组并未具体分析中国的限制出口措施是否符合GATT第20条序言的规定，即是否构成“武断、不正当的歧视或对国际贸易造成变相的限制”，因为前三个要素可以作为第四个要素的前提条件，而当时在专家组看来，中国是能有效证明第二、第三项的。

三、中国应对WTO资源出口争端的改进措施

中国在原材料案中的失利，并不能证明中国有关资源出口限制措施的政策是错误的，只能证明中国的政策不符合WTO的“游戏规则”。这样看来，中国完全有能力改进应对WTO资源出口争端的措施，适应WTO的“游戏规则”。

(一)建立统一、全面的自然资源保护体系

世界资源枯竭的事实是不能回避的，许多国家出于本国长期发展的考虑，都对国内的资源开采、利用以及出口采取一定保护措施:美国虽有丰富的矿产资源，但还是确立了权利金、红利以及租金为主体的矿产资源税费制度并制定了“全球开放式”资源战略，减小本国资源开发力度，通过进口以及海外投资、开发方式来满足本国的资源消耗。由于国土面积狭小，日本矿产资源极其缺乏，经济发展严重依赖进口，尽管如此，日本还是制定了矿产资源储备战略，在1983年就将稀有金属纳入到储备战略之中，储备的品种涉及铬、钨、钼、镍、钴、锰、钒七种，对部分极其重要的稀有矿产资源，日本大量地储存在海中以保障后世的使用。对于中国来说，虽然资源总量、种类都比较丰富，但由于经济发展速度快、资源利用效率低并且承担了较多的“超WTO义务”，每年都有大量的资源出口，因此，在资源保护问题上，中国绝对不能掉以轻心。

1.实现中央与地方资源保护政策的统一

出于一直以来高消耗、高能耗的经济发展模式，中国将无可避免地陷入资源匮乏的困境当中。因此，从现在开始中国就应当考虑建立统一、全面的自然资源保护体系。笔者认为，建立统一、全面的自然资源保护体系关键在于确保中央资源保护政策在地方的执行力。由于矿产资源开采大都属于暴利行业，对地方税收与财政有相当大的支撑作用，所以许多地方政府对矿产资源过度开采采取支持的态度，缺乏长久开采、保护资源的战略规划，甚至对一些违规、违法开采资源的小企业，部分地方政府采取默许的态度，中央有关资源保护的政策难以在各地落到实处，许多地方企业出于成本的考虑并不能完全采用符合标准的开采技术与设施。就原材料案来说，中国限制了多种原材料的出口数量，但对地方的资源开采、消费并没有做到严格限制，这也成为中国在该案失利的原因之一。

2.尽快出台自然资源保护法

第一部保护自然资源的单行法——《中华人民共和国森林法》出台后，中国的自然资源保护法制建设工作就一直处在高速发展的道路上。目前中国已经有20多部保护自然资源的单行法，与相关法规、规章构建了一个立体化的自然资源保护法体系，这一体系也极大促进了中国自然资源保护的进程。

但是，综观当前我国自然资源保护法体系，仍是缺少一个可以作为基本法律的自然资源保护法。虽然《环境保护法》将自然资源的保护纳入到该法涵盖的范围，但明显的，我国自然资源缺乏专属性的法律保护。另外，各地方政府、部门制定法规、规章都是基于本地或本部门的利益考量，利益冲突导致不同法规、规章之间的冲突现象广泛存在，这导致我国的自然资源保护法体系并没有形成一个协调统一的整体。

要解决自然资源保护法体系的现存问题，最重要的一点是要尽快出台自然资源保护法，并将其纳入到基本法律的范畴。将自然资源保护法作为整个自然资源保护法体系的基础，所有的法规、规章都要服从于该法，减少不同法规、规章之间的冲突，实现自然资源保护法体系的协调与统一。

(二)提升自然资源保护领域适应WTO的能力

我国限制原材料与稀土资源的出口，目的是保护环境以及自然资源，却受到了欧美国家在WTO框架下的法律挑战，原因“不在于WTO规则反对各成员方采取稀缺资源保护措施，而是在于WTO规则对各成员方采取的稀缺资源出口限制措施设置了前提条件”［3］。从规则制定的立场出发，WTO规则的目的是保护自然资源，这是毫无疑问的，这为中国适应WTO规则提供了可能性。目前中国承担的更多的是“超WTO义务”，这对中国贸易管理水平是一个巨大考量，［6］从原材料案中国的失利与稀土案中我们所面临的局面看，在自然资源保护领域提升中国适应WTO的能力是必要的。

1.资源保护法规的制定要符合WTO规则

从我国《对外贸易法》与WTO规则的对比分析来看，该法有关限制国内资源开采、消费的规定的确与WTO规则存在一定的出入，因此，原材料案的失利是意料之中的。从原材料案与稀土案的过程来看，中国的应对表现是相对慌乱的，可见，在政策制定初期，我们并未有效考虑WTO规则。

目前中国加入WTO已进入第二个十年，国内法律、政策与WTO接轨已经是必要的了，否则就要面临大量的贸易争端。当然，一个国家在WTO诉讼的过程即是其逐渐适应并符合WTO规则的过程，我国即处于这一过程中。对于中国来说，原材料案、稀土案等贸易争端并非全无益处，至少中国可以利用诉讼的过程来打一个“时间差”，为国内政策的调整争取一个过渡时间，这是各国利用WTO规则的一贯做法，无可厚非。从时代发展的角度看，国家主权与法治主权都有必要被赋予新的内涵，这样才能解决WTO法治与传统国家主权理论的冲突，现在的主权应当以国家利益为主的主权观向兼顾国家利益和全球利益的主权观转变，［7］这将为中国资源保护法规的调整奠定理论前提。

2.资源保护法规的制定要符合中国加入WTO的承诺

中国《对外贸易法》关于资源出口限制的规定，已经被WTO争端解决机构证明违背了中国加入WTO的承诺。不管是中国加入WTO的承诺、现行WTO规则，还是中国限制资源出口的政策，保护资源的根本目的是一致的，这也为本领域内诸多国际贸易争端提供了解决的可能性。从中国的角度出发，自然资源保护法规符合加入WTO的承诺，这是中国信守本国承诺以及构建一个负责任大国形象最基本的作为。

(三)严格执行稀土矿开采总量控制指标制度

中国目前处于稀土争端的漩涡，加强对稀土开采的控制具有现实的意义。中国虽然稀土储量很大，但是2009年国内稀土储量相比1996年下降37%，照这样的开采速度，余下的稀土矿仅能维持开采15—20年。控制稀土的开采量是必要的，中国政府早就意识到这个问题并在国内实行稀土矿开采总量控制指标制度，分配给地方每年一定的稀土矿开采指标，通过指标分配方式来控制稀土开采量，但从2005年起，我国稀土开采总量连续超过10万吨，开采指标形同虚设，失去了应有的作用。

从2012年开始，我国重新加强了对稀土矿开采总量指标制度的管理，开始采取分批下达指标，在一年中分不同批次下达指标，确保稀土开采速度的均匀性。除了分批次下达指标，我国政府还加强对开采指标制度的监控，加强中央对稀土矿开采量的掌握，避免地方政府为了经济利益在短时间内的过度开采。为保护稀土资源，在未来几年开采指标应当呈现下降的趋势，提升资源利用效率并努力寻求可替代性的资源，保护国内稀土资源的开发。

总之，未来几年内，我国必定会面临不断的资源出口争端，这是世界资源危机下各国争夺资源的必定结果。顺利解决这些争端的前提是我国国内政策的完善。通过观察笔者发现，不管是原材料案涉及的铝土矿、焦炭、萤石、镁、锰等资源还是稀土矿，最为严重的浪费与流失不在出口，而在国内的开采与消费过程中。从这个角度上说，原材料案、稀土案为中国自然资源保护国内政策的制定与实施提供了良好的契机，可以促进国内资源保护政策的完善与转型。

［1］中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的稀土状况与政策［EB/OL］.［2012-06-20］.http://money.163.com/12/0620110/84EFJKMNOO 253BOH.html.

［2］李广辉，刘小勇，李正伦.WTO下我国稀土资源出口限制法律问题探析［J］.汕头大学学报(人文社会科学版)，2011(6):77-83.

［3］贺小勇.WTO框架下中美原材料出口限制争端的法律问题［J］.国际商务研究，2010(3):3-10.

［4］彭德雷，龚柏华.WTO专家组有关中国原材料出口限制措施案中GATT第20条例外援引评析［J］.国际商务研究，2011(5):24-30.

［5］梁咏.WTO体制内中国“稀土保卫战”的合规性研究——以安全例外为视角［J］.上海海关学院学报，2012(2):87-95.

［6］范兰宁.论“超WTO义务”对贸易争端解决机制的影响——以“美欧墨诉中国原材料出口限制争端案”为样本［J］.太平洋学报，2012(6):20-28.

［7］赵骏，韩小安.WTO法治和中国法治的砥砺与互动［J］.浙江大学学报(人文社会科学版)，2011(5):147-162.