简论高等院校内部控制

唐 英

(海南大学，海南海口 570228)

一、高等院校内部控制的目的及其意义

中国的高等院校因为体制原因内部控制极其薄弱，所以“高等院校实施内部控制，就是为了提高办学效果和效率，保证学校资产的安全完整，贯彻和执行国家的法律法规，使会计和管理信息真实完整，并服务于教学与科研”［1］。内部控制的实质就是单位内部的精细化管理，即在高等院校内部管理中建立一个自我管理控制系统。高等院校内部控制活动应贯穿于高校运作的全部过程，包括院校的各种业务和事项，尤其应该注重重要业务事项和高风险领域的控制。

我国高等院校近年来得到了迅速的发展，但是随着办学规模的不断扩大和经济活动的增加，大多数高等院校的资产总额和负债总额都大幅度增长，巨额债务把部分高等院校推向极其危险的境地;同时，在高等院校经费来源多样化以及市场行为逐渐增多的背景下，由于内部控制制度不够健全，高等院校的经济腐败和职务犯罪案件层出不穷，并且呈上升势头，严重影响了高等院校的声誉，也给国家造成了重大经济损失。这和高等院校内部控制的薄弱不无关系，所以高等院校内部控制制度的建立健全已经成为我国高等院校一个亟待解决的问题。

二、目前我国高等院校内部控制中存在的问题及原因分析

近些年来，高等院校腐败案件增多，案件多发生在基建、招生、采购、科研、人才引进等领域。如江苏省南京市2011年共查处了12起高等院校腐败案件;河南省2006—2009年立案查处高等院校职务犯罪案件56起共80人;陕西省2008—2010年查处了高等院校职务犯罪经济案件80余起。这些都暴露出高等院校内部管理松散、内部控制严重缺失等弊病。根据COSO报告提出的内部控制整体分析框架的五个要素对此类案件进行分析，可以发现目前国内高等院校内部控制主要存在以下问题:

(一)内部控制环境

1.高等院校组织结构不完善

一是中间治理机构缺乏。我国高等院校大都属于公立学校，其基本管理模式是校党委对学校各级干部有任免权和重大事务的决策权，缺乏类似企业中的董事会等中间治理机构，缺乏对高等院校领导权力的制约。尽管部分高等院校也成立了董事会或理事会，但基本上都形同虚设，不能进行有效的治理。二是在权责分配方面也不尽合理。比如高等院校的学术委员会负责审议和评价教学科研活动，但从实际的效果看，学术委员会发挥的作用很不充分，与此相反的是，学术委员会的行政职能却很大，涉及职称评审、研究生导师遴选等事务，在此过程中存在着“关系户”“论资排辈”等种种不公平现象。三是高等院校行政管理机构臃肿低效，岗位职责不明确，而且缺乏合理有效的考核体系，各部门之间相互协调的机制不灵，造成比较严重的推诿、扯皮现象。

2.人力资源政策落后

目前高等院校在引进人才时片面重视求职者的学历、资历和学术成果，而忽视了其他方面的素质要求，引进后未在人才培训、晋升、激励机制等方面采取有效的后续措施来充分发挥引进人才的各种潜能，从而产生了引进人才“水土不服”、不能与原有教学和科研人员组成一个强大的团队等诸多问题。高等院校对在职教职员工的专业能力和职业道德的持续提升缺乏科学的考评制度、奖惩措施和淘汰退出机制，例如现有的绩效分配体系偏重于按职称或职务分配，教师授课的效果未纳入绩效考核体系，普遍存在重科研轻教学的现象。所有这些必然会影响高等院校的长远发展。

3.缺乏真正的校园文化

高等院校热衷于投入巨资修建高楼大厦、购置先进的教学和科研设备，但是对人文建设重视不够，广大教职员工和学生不能广泛参与到学校的文化建设过程中，缺乏对学校的认同感和归属感。另外，部分高等院校合并后，由于不同高等院校在长期的发展过程中形成了自己的文化氛围，其办学理念和传统都不尽相同，所以来自不同学校的教职员工往往不能很快融为一体。这种观念的冲突降低了学校的凝聚力，不利于高等院校的真正整合。

(二)风险评估机制不健全

目前高等院校面临着很多风险。随着扩招的实施，我国高等院校获得了难得的发展机遇。在这场大规模扩大招生的风潮中，学生人数的突然增多，必然会增加相应的教学设施，这需要巨大的资金供应。许多高校过分强调“大楼”等硬件设施的建设，单纯依靠财政拨款和各类捐赠以及收取的学费已不能满足资金的需求，所以就与企业合作办学，向银行等金融机构进行大量贷款或融资等。但是高等院校不同于企业，其管理层基本上未经过市场经济的磨砺，风险意识不强，未建立健全风险评估机制。例如，没有对筹资的还款付息能力事先进行可行性论证，造成贷款规模过大，由此背上沉重的利息包袱。2005年起，已有部分高等院校进行土地置换以偿还债务。同时，“高等院校合并政策的实施，使得许多合并后的高等院校重新调整校区布局或者建设新校区”［2］，其中不少含有盲目扩张的成分，造成严重的浪费。一旦生源不足而被迫减招，这类高等院校就将面临更加沉重的还本付息的压力。

(三)控制活动的措施不力

控制活动是指高等院校对所识别出来的风险采取必要的措施，将风险控制在可承受范围内，以保证目标得以实现的方法和程序。但是目前高校的控制活动存在很多问题。

1.不相容职务未实行分离

例如，高等院校在大型基建项目的投资建设方面，针对项目的可行性分析、项目审批、预算、执行、决算和最后的审计方面没有做到有效分离控制，不能确保不相容岗位相互分离、制约和监督。

2.授权审批控制不到位

许多高等院校各级管理层采取“一支笔”的财务审批制度，各级领导集行政权和财权于一身，财务不透明，各项教学、科研、招待等业务开支由主要领导说了算，缺乏有效的监督机制。

3.资产管理观念淡薄

许多高等院校在固定资产的购置上比较盲目，虽然在设备购置上有专门的机构，但由于很多高等院校盲目追求科教设备的先进性，未充分考虑自身的实际使用需求，对设备采购缺乏科学论证，造成重复购置。忽视对设备的管理，在使用中没有定期盘点和账实核对，造成产权不清、公物私用。没有建立健全低值易耗品、办公耗材、实习(实验)耗材的管理制度。低值易耗品使用期限较短、品种多、耗用量大，在管理上容易被忽视，而且高等院校在会计核算上采用一次摊销法，这就难免为了避开政府采购以虚购耗材和低值易耗品的方式购置固定资产现象的存在，因而高等院校的资产和资金安全不能得到保障。

4.预算控制不健全

“高等学校预算体制是处理校级和二级单位以及基层单位之间财务关系的各种制度的总称。”［3］预算编制的依据不合理、方法不科学、程序不适当，造成预算指标过高或过低，不能客观地反映财务收入支出情况。特别是在预算执行的过程中，也没有建立相应的跟踪、分析、评价制度。对预算的执行不严格，主要表现为两个方面:一是没有控制好预算的使用，存在借款预先使用、来年预算资金下达后再还款的现象;二是倘若在年底前不能花掉所有的经费，下一年度的预算就会降低，所以存在年底前突击花钱的行为。

(四)高校内部信息流通不畅

目前，高校内部信息流通不畅主要表现为以下几个方面:一是部分高等院校领导干部或多或少存在不愿意跟普通教职员工沟通的心态;二是高等院校组织机构庞大，信息逐层进行传递，从而延长了信息的传递时间;三是部门之间未能完全实现信息的实时共享，信息化管理系统的建设力度不够，导致信息沟通不顺畅，不能及时地让相关人员对信息作出准确的分析和判断，从而无法采取有效措施应对风险。

(五)内部监督不健全

高等院校内部监督主要是指单位内部审计监督，由内部审计部门负责对内部控制制度的制定和执行情况进行评估。审计部门由于属于高等院校的内设机构，处于高等院校领导的控制之下，独立性不强，所以往往以稳定大局为由，对查出的违法违规事项没有进行严肃的处理。另外，有些高等院校审计人员的专业胜任能力和职业操守达不到要求，特别是审计负责人中有不少人不具备审计专业知识。随着高等院校经济活动的大量增加，审计人员往往不能适应日益复杂的审计要求，不能进行有效的内部监督。

三、加强高等院校内部控制的主要措施

(一)加强内部环境的建设

1.加强高等院校内部组织结构建设

一是要打破高等院校封闭的内部自我管理、自我决策模式，建立高等院校董事会或理事会，并进一步扩大其职能，重大的决策和人事任免必须报告董事会，并接受其审议和监督。二是要以国外知名高等院校为参照，制定高等院校学术委员会章程，明确其具体的职能、权利和义务，乃至具体的人员构成方式，让学术权力的实施得到制度的保障。三是要进一步精简各级行政部门，明确各部门乃至个人的岗位职责，增强各个部门之间的协调配合能力。

2.改革高等院校的人力资源管理模式

第一，引进人才时应该既重视其教学、科研和管理能力，又重点关注引进对象的价值取向和责任意识，从而保证引进的人员具有良好的职业道德和团队合作精神。第二，必须建立一套科学的绩效考评体系，包括评价标准和考核指标，对各级管理层和全体教职员工的业绩进行定期考核和客观评价，并形成合理的评价结论，还要制定奖励惩罚措施，将考评结果作为绩效分配、职称评审、职务晋升、评优、降级和辞退的依据。第三，建立和健全人才开发培养机制。必须加强对管理干部的岗位培训，使他们具备新形势下运用现代方法管理高等院校的能力。另外，要重视教师的继续教育，比如定期选派教师到国内外知名高等院校进修，或邀请各领域的知名专家学者到学校开设讲座。

3.加强校园文化建设

高等院校应根据自身特点形成一种积极进取的文化，形成一种价值观念和行为准则，使之融入学校日常的管理及教学科研中，净化教风、学风和科研风气。对于合并的高等院校，为了防止文化冲突，要在治理机构层面上强调融合，培养“一家人”的思想，要进行深度的文化整合，形成平等包容、精诚协作、和而不同的大学精神，把具有不同思想和文化理念的人凝聚在一个共同的目标上，凝聚校园里一切可能的积极因素，促进师生对学校产生强烈的认同感、归属感、责任感和自豪感。

(二)构建科学的风险评估机制

风险评估是实施内部控制的重要环节。“目前各高等院校的风险日益增加，其风险主要体现在贷款办学和经营性投资两个方面。”［4］高等院校各级管理层应该树立风险意识，对潜在的风险应该有充分的认识，应当吸收专业人员组成团队，严格按照规范的程序开展风险分析工作，建立科学的风险评估机制。该体系要借助高科技平台，通过结合人工控制与自动控制的方式，及时对风险进行预警、识别、评估、分析和报告，对可能存在的各类风险实施全面控制，把风险降到最低。例如，采取银行贷款方式进行融资时，必须分析贷款用途的可行性和必要性，落实还款的来源和各种保障措施。

(三)健全内部控制系统

1.内部控制是不相容职务分离的核心

高等院校在设计内部控制系统时，首先要确定哪些岗位和职务是不相容的，其次要明确各个机构和岗位的职责权限，确保经济业务发生时，必须经过互不隶属的两个或两个以上机构或个人来处理，要形成一整套相互监督、相互制约、彼此联结的机制。

2.完善授权审批控制体系

应该做到范围授权，明确授权人员和审批人员的权限、程序和相关控制措施，要严格遵守“一支笔”的审批制度，不得超越审批权限。除此之外，为避免主要负责人滥用职权，要完善院校党政联席会议制度，高等院校各级管理层在重大决策、重要人事任免和大额资金支付业务上，要按规定实行党政联席集体决策审批或者联签制度，任何个人不得单独决策或者改变集体决策意见。以工程项目控制为例，应该对工程项目的立项进行可行性研究，建立工程项目立项决策的责任制度;组织各方面专家对项目建议书和可行性报告进行评估，并出具客观的评审意见;项目立项后，加强对工程项目投标的会计控制，避免暗箱操作;在建设环节上，要实行严格的工程监理制度，对施工中的各个环节进行监督;在验收环节要由建设单位组织设计、施工、监理等单位进行验收。高校的审计部门、财务部门、纪检监察部门要共同参与到整个建设过程中。

3.完善资产管理制度

从对固定资产和低值易耗品的预算、采购、使用、日常维护到最后的资产处置，要履行严格的管理制度，确保资产合理配置。其中采购业务要由预算、采购、仓储、财会等部门共同完成，将预算、采购、验收、付款等工作的授权审批的各个环节分离开来，各负其责。特别要加强耗材采购和低值易耗品采购的管理，杜绝耗材虚购及为规避政府采购和实物清查而实施的替换采购。物品使用部门和个人根据需要提出采购申请，由归口管理部门按职责分工对采购请求进行审批，对于重要物资或者大额采购，需要组织专家进行论证，实行集体决策。采购申请批准后，由采购管理部门根据采购计划和市场情况确定采取招标采购、询价、定向采购或直接购买等采购方式，向采购实施机构下达任务，采购部门实施采购后，由专门的部门或者人员进行验收，制定适当的措施防止采购人员、验收人员共同舞弊。最后由财会部门严格审查采购申请单、验收单和发票等，完成付款流程。此外，内部审计和监察部门要派人参与采购的全程监督。

为了防止国有资产流失，高等院校要建立实物资产保全制度，对资产的增减变化情况应及时、准确地予以记录。所有资产全部纳入财务报表体系内，定期组织资产使用部门、资产管理部门、财务部门对实物资产进行盘点，并将清查结果和会计记录进行比较，如出现不一致，应该分析原因、查明责任，并向上级领导汇报，及时处理，保证账实相符。另外，还要对资产的使用效率进行评估。

4.加强预算控制

合理的年度预算，严格控制和执行预算指标，不仅可以使有限的资金发挥最大的效益，还可以降低财务风险。高校要做到科学的预算管理，就必须明确预算支出项目，建立相关项目预算定额的标准，让各项目有合理的预算依据。与企业预算相比，高等院校未来业务比较明确，各项日常运转经费的实际支出与预算支出差异较小。高等院校这种预算的可确定性，使其成为高校的教学、科研等各项业务活动中强有力的控制手段，对保障高等院校的正常运转以及实现教育事业的发展战略目标具有重要的意义。各内部机构要认真组织预算的编制与实施，将预算进行分解，进一步落实到本校各个部门和各个项目团队，年度预算还要进一步细化，分解为季度和月度预算，实施分期预算控制，实现年度预算目标。另外，还必须加强预算执行力度，对预算执行编制、审定、下达和执行进行全面的监控，及时对预算执行情况进行检查和考核，将预算和实际执行的数据进行对比分析，找出差异的原因，提出整改依据，严格控制资金的使用和预算的执行。

(四)加强信息流动与沟通

良好的信息沟通渠道应该是畅通的、及时的。首先，只有高等院校管理层树立沟通意识，才能使教职员工获取学校足够的信息，才有表达意见的机会。其次，应该建立一整套完整的、有效的信息与沟通机制，高效的沟通网络能够确保高等院校内部沟通顺畅，既要做到上级领导的信息及时传递下去，又要将基层员工的信息及时反馈回来。高等院校有自身的优势，可依靠计算机人才和先进的设备搭建数字化校园平台，管理层通过此平台向全体教职员工公开各类信息，确保信息在高等院校内部准确而快速地传递，实现各管理层和教职员工之间的有效沟通。

(五)建立有效的内部审计监督制度

内部审计监督是高校对内部控制建立与实施情况的检查监督，评价内部控制的有效性。高等院校应重视内部审计工作，完善内部审计制度，发挥内部审计的监督职能，利用先进的审计技术和审计方法，对各项业务进行独立评价，并为高等院校管理层提供审计检查建议，就落实情况追踪检查。首先，必须由高等院校党委直接领导，提高审计机构和审计人员的地位、独立性和权威性;其次，扩大审计的内容和范围，定期对重要业务事项和高风险领域如工程项目、物资采购进行审计，对监督检查中发现的内部控制缺陷，要将结果及时公布，接受教职员工的监督，对于审计出问题的部门或者个人，要进行严肃处理;再次，必须提高内部审计人员的业务素质和职业道德水平，内部审计人员要不断更新业务知识，提高专业能力。

四、结论

由于中国多数高等院校存在着泛行政化弊病，缺乏现代大学制度的各种运行机制，所以内部控制问题尤其严重。但是，只要我们勇敢地承认现存问题的严重性，厉行改革，采取切实有效的措施解决内部控制的各种问题，那么国内高等院校以内部控制为主要标记的良性治理机制就一定能够建立起来。

［1］王卫星，赵刚.高校内部控制评价指标体系的构建与应用［J］.审计与经济研究，2008(6):94-98.

［2］华永杰.高校内部控制的常见缺陷及改进措施［J］.财会通讯，2007(6):61-62.

［3］刘建群.高校内部会计控制现状及其改进对策［J］.会计之友，2009(5):51-52.

［4］杨晓红.浅谈如何加强高校内部控制［J］.咸宁学院学报，2011(9):19-21.