我国的税收分割现状与财政分权问题浅析——从财政分权角度评价我国目前的税收分割

刘 欢

（西南财经大学财税学院，四川 成都 611130）

一、引言

行政机关事权和财权的划分对于公共部门的高效运行有赖于各意义重大，税收分割是国家财政分权体系的重要组成部分，与政府事权的履行及职能的承担联系密切。财政分权与地域分权和政府决策分权不同，地域分权主要是鼓励城市以外地区的经济发展，大量补助和税收手段用于降低经营成本，实施较高的税收，提高城市的服务成本。

财政分权方法的实施，能够使得公众获得满意的政府社会服务，这就要求地方政府的财政自主权需要加强，以独立地进行决策。鉴于此，本文将首先分析财政职能，总结财政职能适当归属与税收分割的关系，在此基础上，本文对税收分割的限制性因素进行了探讨，对我国分税制改革的演进路径进行了总结与评价。

二、财政税收的职能问题分析

马斯格雷夫将财政职能分为三部分，即宏观经济稳定、进行收入再分配和资源的配置，三职能的划分使得各级政府之间的税收分割需要经过适当分配。

首先，从稳定宏观经济稳定的职能来看，这一职能主要表现为保障物价稳定和充分就业，也往往是由中央政府承担的职能。这是因为，非中央政府的宏观经济政策不能对宏观经济施以重大影响，往往面临失败。同时，非中央政府的借款能力有限，如果为了刺激需求而进行扩张性财政政策，财政赤字就会出现，这又会加剧宏观经济的不稳定。从税收看，公司所得税和累进个人所得税的经济稳定效应较强，这两种税收应该划归中央管理。相对而言，非中央政府更依赖于对宏观经济条件不敏感的税收来源，涵盖了一般销售税、消费税和财产税。

其次，从收入再分配职能看，税收能够实现收入的公平分配。非中央政府执行收入再分配职能往往面临失败，也会打乱经济资源的合理配置。比如，累进个人所得税倾向于向家庭征收重税，一些地区存在流失和高收入者逃避的问题，累进税收变为实质的累退税收。而在支出方面，地方政府的转移支付会吸引穷人，其积极性就会受影响。而公司所得税属于减少收入差别的税收工具，地方政府使用则不能达到既定的收入分配目标，而会导致地域上的不当配置，这两种税收应由中央政府使用。

再次，从资源配置来看，财政税收职能要求保证资源的有效利用。公共财政的资源配置职能要使自身提供的公共产品和服务与受益区域居民的消费偏好一致。即通过投票进行公共选择，使得受益范围为地方的由地方提供，区域性的公共产品由国家提供。而考虑到公共支出收具有非排他性，与受益财政的要求严格一致，税收的缴纳应尽可能地反映公共服务的成本和收益。因此，有限规模经济特征的产品和服务可由地方政府提供。

三、税收分割及管理上的限制性因素

税收分割可能导致强烈的政治反应，税收划分给地方政府也存在不易管理的问题。而且，片面理解税收分割会导致中央与地方政府纵向收入的失衡。从概念上看，税收分割的限制性因素一是税收转嫁问题，即商品流通过程中纳税人将税负转嫁到商品消费者或生产者身上。税负可能转嫁的税收要由中央政府征收，否则地方政府主导的税收转嫁是不公平的，往往会牺牲非居民利益。二是经济行为在不同区域中的错误定位问题。某些税收由中央征收是可以接受的，地方征收则较为不当，比如，国际贸易和国内市场的某些税收。

从管理上的限制性因素看，几个重要的税种比如个人所得税，通常由地方政府课征税比较方便，并为公共服务项目提供资金。但对大多数家庭而言，其享受的公共服务是在生活地而非工作地，地方征收方式难以满足不同辖区的需要。就一般销售税而言，比如增值税，其是否适合地方征收存在争论。当前，增值税与零售税的双重征收面临着跨地区的贸易征税问题。对小规模纳税人而言，同时运行这两种税收系统会有着更大的困难。

四、从财政分权角度评价我国目前的税收分割

1994 以来，我国实行了税制改革，增值税成为中央地方分享税，个人所得税、营业税和财产税划则归了地方政府。从结构来看，这一分税制应该是比较成功的。一方面，税收收入基础更为合理，另一方面，中央与地方的财力对比趋于合理，也增强了中央与地方的征税积极性，减少了地方政府同中央之间的谈判协商。不过，从财政分权的观点来看，分税制改革没有增大地方的财政自主权，以下进行简短的评价。

一是增值税。税制改革后，增值税成为共享税。以前，增值税由地方政府征收管理，存在地方保护措施，破坏了国家统一的政策目标。中央统一征收避免了中央财政收入的流失，也降低了税收成本，提高了征管效率。不过，地方保护的产业政策仍然存在，特殊税收优惠仍然存在。

二是个人所得税。个人所得税划归地方政府，符合税收最佳原则。地方政府管理个人所得税会提高征收效率，但从宏观角度讲，我国当前的个人所得税划分并不合适。从长远来看，有两种所得税制可供选择。一是保持现有模式，采取超额累进级次。二是实行税基由中央确定、具体征收由中央政府负责的模式，以满足了地方税的效率标准。

三是企业所得税。目前企业所得税是省级政府的主要财政来源，企业所得税划归地方存在的问题是税基周期性的不稳定，极易受到产业政策变化的影响。且从长远看，地方企业所得税与地方产业政策密切相关，这与地方政府稳定的收入来源原则不相一致。

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