服务型政府的构建：困境及路径分析

刘治峰

（南京师范大学公共管理学院 江苏·南京 210023）

十七大报告中明确提出，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。这充分说明新形势对行政管理体制改革提出了更高的要求，而建设服务型政府，是党在新的历史条件下从建设中国特色社会主义全局出发提出的一项重要任务，这对全面贯彻落实科学发展观，加快政府职能转变和社会管理创新，构建社会主义和谐社会具有现实意义。

一、服务型政府的内涵

所谓服务型政府，其本质要求坚持一切从人民群众的根本利益和现实需求出发，全心全意为人民服务。从构建社会主义和谐社会的角度看，就是要以解决民生问题为根本着力点，在发展经济的基础上，不断提高人民物质文化生活水平，大力发展社会公共事业，为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务，同时不断加强社会管理和建设，切实维护社会公正、社会秩序和社会稳定[1]。

二、建设服务型政府的意义

积极构建服务型政府既是克服我国传统行政模式种种弊端的良方，也是我国政府改革的重要目标，对于推进我国社会主义现代化建设事业的全面发展具有举足轻重的意义。

（一）建设服务型政府是政府自身发展的内在要求

人民当家作主是社会主义民主政治的本质。全心全意为人民服务是我们党的一贯思想和根本宗旨，也是各级政府的基本职能和神圣职责。这决定了人民政府所做的一切，必须是也只能是为人民谋利益，将实现好，维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为党和政府一切工作的出发点和落脚点。建设服务型政府虽然有着丰富的内涵，但它最本质的内容，还是坚持一切从人民群众的根本利益和现实需求出发，全心全意为人民服务[2]。

（二）建设服务型政府是践行执政为民理念的必然要求

执政为民是马克思主义政党的生命根基和本质要求，是我们党的性质和宗旨的集中体现，也是我们党一贯的政治主张和执政理念。而党的十六届三中全会确立的“科学发展观”是新时期全面建设小康社会的重大战略思想，它指出要解决当前中国存在的突出的发展失衡问题，最根本的途径是按照科学发展观的要求，加强政府公共服务职能，完善社会保障、社会福利等公共服务制度建设，由生产投资型政府向服务型政府转变，以实现经济社会全方位协调发展。

三、我国建设服务型政府的困境

近几年来，我国政府对服务型政府理念进行了积极地实践探索与创新，取得了初步成效。然而，由于理论的不成熟以及许多现实因素的影响，各级政府在建设服务型政府的过程中仍存在很多问题。

（一）政府职能转变存在管理缺失：“越位”、“缺位”和“错位”

首先是政府职能的“越位”。政府管了一部分不该管的、管不了、也管不好的事，有的部门直接干预企业人事安排和内部管理，直接干预各种协会、社会自治组织的管理运作，甚至直接参与竞争性产品的经营。其次是政府职能的“错位”。一些应该由市场承担的职能、应该由企业自主决定的事情以及应该由社会中介组织管理的事务，政府却采用行政手段直接干预，导致政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系出现扭曲。再次是政府职能的“缺位”。一些应当由政府生产和提供的公共产品和公共服务，政府却没有尽职尽责，如应该由中央政府提供的邮政、铁路、水利、生态环境和其他基础性设施——医疗、养老、失业和其他社会保障服务等；应该由各级地方政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等，仍然不能满足社会公共需要[3]。

（二）公共服务领域存在严重失衡，政府公共产品供给机制尚存缺陷

公共服务领域的失衡主要体现在两个方面：一是公共服务水平的城乡失衡和地区失衡，政府提供公共产品的范围和职责缺乏合理的制度界定。二是发展结构的失衡。片面强调经济的快速增长造成社会发展的严重不平衡，在政治发展、社会发展、经济发展三者之中，经济发展最快，社会发展相对缓慢，政治发展滞后，这样的发展结构容易导致一系列的社会问题。

公共产品的供给机制也存在着缺陷。制度内与制度外相结合的供给方式，导致了供给的低效率—服务的质量、数量及标准由政府通过政治过程作出决策，而公共产品和服务的具体提供则通过市场机制，由私营部门、第三部门以及非营利组织通过竞争来完成①陈振海，杨恺杰.美国公共服务的市场化改革[J].党政论坛，2004（03）.。

（三）政府信息公开机制尚不健全

我国的电子政务起步晚，整体水平低，双向互动和网上事务处理的能力仍然不高，尚处于初级阶段。首先，对电子政务的地位认识不足。把电子政务等同于政府上网，以为把政府的一些政策、法规、条例搬上网络就万事大吉，没有把传统的政务工具同网络服务有机地结合起来。其次，电子政务缺少服务意识。不少政府网站的信息更新速度慢，法制规章建设滞后，没有突出为民服务的宗旨，相反的，受经济利益的驱动，政府网站重视招商、旅游、培训等能直接带来经济效益的信息服务，而单纯为市民或企业提供服务的功能则明显不足，这种缺少服务意识的电子政府不仅不能为群众提供良好的服务和沟通渠道，反而成为一种追求时髦的摆设，造成巨大的人力、财力浪费，严重背离了构建服务型政府的目标。

四、我国构建服务型政府的路径分析

（一）着力转变政府职能，更加注重社会管理和公共服务职能

加快政府职能的转变，是行政管理体制改革的核心。要全面正确地履行政府职能，关键是转变职能。一要在观念层面上，强化政府的公共服务意识。实现从管制型政府向服务型政府转变，时刻不忘“以民为本”，不断增强政府为人民服务的意识，始终把最广大人民的根本利益作为加强公共服务的出发点。二要准确定位，科学配置职能，确实做到“四个分开”，即政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。

（二）努力完善基本公共服务体系，促进公共服务的有效供给

在社会主义市场经济条件下，政府是公共服务的主要提供者，其中既包括公共教育、公共卫生等社会事业，也包括公共交通、公共通讯等公共产品和公共设施建设。当前，我国在公共服务领域中存在的主要问题是公共服务发展滞后、总量供应不足、公共投入短缺、分配不平衡，特别是对农村、基层的公共投入，远远落后于城市。要解决以上问题，必须逐步完善惠及全民的基本公共服务体系，按照基本公共服务均等化的原则，不断增加公共服务的总量，向社会成员提供更多的服务。为此，一是要进一步完善公共财政体制和制度，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施等方面的投入。二是要着力优化公共服务的结构和布局，努力扩大公共产品和公共服务的覆盖面，以发展社会事业，着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务的能力。

（三）建立政务公开制度

当前政府信息公开的情况可以概括为 “四多四少”：即形式上公开多，实质上公开少；结果公开多，过程公开少；原则方面公开多，具体内容公开少；公众被动接受的多，主动参与的少②吴根平.建立我国政府信息公开制度探析[J].南京农业大学学报（社科版），2002，2（4）.。政府信息公开，是政务公开的表现，是现代政府治理的一项基本内容。按照开放型政府的“游戏规则”，政府信息公开既是原则，也是制度，公民有权获取政府信息。从经济学的角度来讲，信息公开与政府管制之间具有某种替代关系，规范、充分和有效的信息公开，可以大大减少政府在社会管理方面的投入；从政治学的角度上看，一个社会的自我管理能力与信息的公开程度是成正比的，信息越公开，社会自主能力和承受能力就越高，社会也就越稳定；从管理学上看，通过积极、主动的信息公开，可以有效地提升民众对政府管理的认同程度，扩大民众参与度，使政府与民众行为取向保持一致。为此，有必要尽快制定政府信息公开的一系列制度，开展多层次、多方位的告知服务，推动政府文件的透明化传输，进一步完善行政决策的公示制度、听证制度，让公众参与讨论、参与评议、提出建议、进行监督，疏通社情、民情反馈渠道，保障行政决策的科学化和民主化[4]。

由于理论的不成熟以及许多现实因素的影响，各级政府在建设公共服务型政府的过程中存在很多问题：政府职能转变存在管理缺失；公共服务失衡，政府公共产品供给机制尚存缺陷；政府信息公开机制尚不健全；公务员队伍的整体素质依然不高。面对这些问题，政府也采取了一定的措施：着力转变政府职能，加强社会管理；努力完善基本公共服务体系，促进公共服务的有效供给；推行政府机构改革，优化政府组织结构；健全行政问责制度；建立政务公开制度。

[1]魏礼群.大力建设服务型政府[N].学习时报，2009-5-15.

[2]徐芙蓉.建设服务型政府，推进行政管理体制改革[D].昆明：云南中医学院，2008.

[3]唐进.我国公共服务型政府构建现状及对策[D].湖南：湖南师范大学，2007.

[4]沈国秀.中国构建服务型政府的路径选择[D].镇江：镇江市社会科学研究所，2008.