香港廉政公署成功经验给我国企业内部审计制度建设的启示

谢 旺 张明源

（云南大学经济学院，云南 昆明 650000）

一、廉政公署简介

廉政公署（简称廉署；英语：Independent Comm ission Against Corruption，ICAC）以肃贪倡廉为目标，采取防止、教育及调查的方式执行。1974年2月15日，香港第25任港督麦理浩（Mur-ray Maclehose 1971～1982年任港督）颁布《总督特派廉政专员公署条例》，宣告了独立的反贪污机构即廉政公署的建立。

二、廉政公署的产生给香港带来的变化

香港也曾是贪污成风、腐败盛行的社会。尤其从上世纪中期以来，由于当时经济的迅速发展，社会服务的需求逐渐增多，各提供公共服务的机构诸如政府部门等贪污受贿风行，使得老百姓苦不堪言。警界贪污问题最为为严重，在其他公共服务机构亦普遍存在，如病人想住院，必须给医生及护士“茶钱”，给过“打赏”，才可有便盆或开水；商人则视行贿送礼为做成生意的关键所在。当时流行这样的比喻：贪污如同一巴士，你或上巴士跟大家同流，或在路旁一声不吭，但若阻挡在前，只会为其撞倒。受贿以及分赃逐渐制度化，即便某人一开始正直善良，但当获得了公共权力后也会逐步步入到腐败的行列当中。

1973年，葛柏作为当时香港总警司，被发现拥有四百三十多万港元，当被律政司要求在一周内解释巨款来源时，他竟轻易逃离香港到了英国。他的潜逃使得长期积聚的民怨骤然喷发。学生们走上街头，同时得到了人民群众响应，他们高举着“反贪污、捉葛柏”的横幅，抗议当时政府未能很好地打击和处理贪污犯罪行为。

迫于各种压力，1973年10月17日，总督麦理浩爵士宣布成立—个独立的廉政公署着力惩治贪污。1974年2月，香港立法通过了《总督特派靡政专员公署条例》。廉署成立后便即刻采取诸多反贪行动，以强有力地惩治公共部门中成片的腐败。随后，廉署经数回交涉，使得葛柏从英国引渡至香港接受审判；贪污之集团，均已全部粉碎。约四年光景，警界里腐败集团几近消除，对于公职人员的举报比例年年降低，从廉署成立之初的百分之九十降低到近年占整体举报的百分之三十。自廉署成立以来，经对贪污腐败的惩治，香港的廉政建设取得了长足的进步。到如今，香港政府以高效及廉洁闻名。

三、廉政公署之于内部审计的相同点

（一）性质的共同

1.廉署的权威性和独立性。廉政公署在香府、警察及公务员系统之外，其中的廉政专员由港督直接任命，并且专员不得在政府部门担任其他任何职务，除廉政专员的其他人员均由专员任命；政府还不断为廉署供应其需要的人、财、物等各种资源，其运作的费用以独立预算的形式由特区总督亲自审查批准，并且其中职员报酬丰厚。这便使得廉署在组织上、人事上以及经费上具有了相当的独立性，在开展工作时可以免受其他部门的干预。

由于其在成立后有力打击贪污腐败，使得香港从当初的贿赂盛行的社会到如今人们安居乐业、规则公平、政府廉洁的社会，加上其在各种媒体上良好的宣传，其在港乃至整个世界的影响力以及权威性毋庸置疑。

2.内部审计的客观性、独立性及权威性。IIA《内部审计实务标准——属性标准：1100——独立性与客观性》规定，内部审计活动应该独立，审计师在开展工作时应该做到客观。在独立性要求方面，内部审计应做到形式上和实质上的独立。形式上的独立是指内部审计部门应高独立于被审计的部门，不受其管理或者制约，且在经济上与被审计部门无利害关系及经济往来；实质上的独立也成精神独立，是指审计组织及人员在实施审计时能完全自主地制定审计方案，决定审计程序和方法，不受个人情感和外界环境的干扰。另外，通过首席审计执行官在机构内应该向能使内部审计活动履行其职责的层级报告来加强独立性。事实上，报告关系的独立性很大成大程度上决定了审计活动的独立性。客观性方面：内部审计师应该以公正的态度，避免利益冲突；当独立性或客观性受损或者可能受损时，都应该向有关方面披露；内部审计师应该避免评价他们以前负责的过的工作，当对首席审计执行官负责的工作进行确认服务时，也应该有独立于内部审计活动的第三方的监督。

内部审计活动通过其自身的独立性和客观性，在给组织提供增值活动，助于组织目标得以实现的过程中确保了其自身的权威性。

（二）为保持独立性二者的报告关系

《香港特别行政区基本法》规定，廉政公署对行政长官负责，全权独立处理一切反贪污工作，《廉政公署条例》亦有规定，除行政长官外，廉政专员不受其他人指示和管辖；同样，为确保内部审计部门独立开展工作，其应该向企业的审计委员会、董事会以及相关的治理机构报告，这种报告关系是内部审计权力以及独立性的根本保障。

（三）职能上的相似性

1.廉政公署职能。香港廉政公署通过宣传自身的反腐能力，增强大众反腐知识，积极动员人民参与到反腐的行列当中，并且通过制定严刑峻法增加贪污者的腐败成本等，全方位地进行着打贪治腐。

2.内部审计职能。相对于廉署的打击贪污腐败，内部审计通过对管理者履行职责的合法性和合规性审查，以及对国家现有法律、政策，行业的规定和标准的遵循性审计，查找错误，防止舞弊，用以降低企业违法的可能性，严肃财经法纪。

3.对于已查明的违法事件处理方式。为防止廉署滥用职权，廉署在调查和搜集完官员的贪腐证据之后，各种材料均交到律政司，由该司司长决定是否据此检举控告相关的人。

而当内部审计人员发现或者怀疑公司有人违纪违法时，需将有关情况与公司内法律事务部咨询有关情况。

本文之所以将廉署与内部审计联系起来研究，除了以上二者之间的相同之处外，笔者认为，廉署的制度建设上的先进性，也是我国内部审计制度建设时候可以借鉴以及参考的。

四、廉政公署的制度先进性之于内部审计可借鉴之处

（一）系统布局，防治结合

1.廉署——始终坚持执法、防治与教育全面的肃贪策略。为全面、系统、有效地预防和惩治腐败，廉署设置了执行处、防止贪污处以及社区关系处，三部门工作相辅相成，在“三管齐下”之下，分别从执法、预防、教育三方面入手，竭力做到为官者不敢腐败、不能腐败以及不想腐败。数十年的实践验也证明，该反贪倡廉的方式也收到了理想的效果。

2.内部审计——防御、自稳、监视“三驾”齐趋。廉政公署的分别从执法、预防、教育三方面入手系统打贪治腐理念，国家审计署审计长刘家义曾经在2008年的五届三次理事会上提出的观点与以上异曲同工，他认为，审计的本质是国家社会经济运行的“免疫系统”。该理论利用了仿生学的原理，视审计为一国社会经济运行的免疫系统，同时具备生物体免疫系统的所具备的三种功能：免疫防御、免疫自稳、免疫监视功能。免疫防御功能在生物学上是指免疫系统通过正常的免疫应答，阻止和清除入侵病原体及毒素的功能，运用到审计上则指审计应具有使社会经济免受于内部以及外部的组织和个人侵犯的功能；免疫自稳功能在生物学上是指免疫系维持内环境稳定的生理功能，审计在不断建设、完善社会经济的各项管理机制时，通过管理机制有效地运行，使得不法分子的违法违纪问题无处藏身，及时得到“发现和清理”；免疫监视功能在生物学上是指免疫系统具有识别、杀伤并及时清除体内突变细胞，防止肿瘤发生的功能，对此，审计对社会经济具有普遍共性的问题进行预测以及分析，从而提出警示以及建议，防止危害加重。故我们应当加强审计的防御、自稳、监视等方面能力的建设，不应有所偏废，同时也应该由内审部门统一、协调行动，从而促进和保障社会经济的有效、高速运行。

（二）加强基本制度建设

1.廉署的基本制度建设简介。一是公正、公开、择优的公务员选聘制度，录用后使用试用淘汰制，对于正式的职员实行鼓励其遵纪守法、注重效率及服务精神的奖惩原则，促使其积极努力。二是司法独立。在传统上，香港司法始终保持独立性，“无论总督和立法局的其他成员，都不得干预司法的处理，以及对司法官员的免职要适应特别的规定。”香港长期以来基本的制度是廉署获得成功的充分条件。

2.内部审计基本制度建设重要性及其相关的建议。一是转变观念，提高管理者及内部审计人员的认识。企业的性质在现代企业制度之下发生了本质上的变化，国家成为了企业的投资者，参与企业的利润分配，而不再拥有投资者与管理者的双重身份。为适应时代的发展需求，现代企业制度下，内部审计通过审计和评价企业运作的有效性，来达到改善企业的经营管理，从而提高经济效益，实现为企业增值的目标。因而提高和转变企业管理者以及内部审计工作者对内部审计的认识，从而加强和改善企业的内部审计工作。企业领导人的思想从“要我审”至“我要审”的转变，把内部审计作为改善企业经营管理、提高经济效率必不可少的一部分，从而做到从之前被动地接受审计到主动邀请被审计。二是转变内部审计模式以适应现代企业制度。现代企业制度下，由于企业所有者有经营者的分离，内部审计模式随之发生变化以与之相适应。依照国际内部审计师协会的《内部审计实务准则》，“企业内部审计的目的，是协助组织的管理者有效地履行他们的职责”，其机构“据高级管理层和董事会所制定的政策来执行其职能”，内部审计部门的宗旨、权力和责任的说明（内部审计章程）先从高级管理层处获得批准，再得到董事会许可。这种保持双重关系的双轨报告的形式，同国际内部审计师协会所颁发的《内部审计实务准则》中所作要求保持一致；由董事会下所设审计委员会，领导内部审计的各项工作，从而保证及促进内部审计作用的发挥。该模式下，内部审计在审计业务上主要发挥监督职能，在行政内容上，则承担确认以及咨询等职能，从而做到“严肃财经法纪、改善经营管理、提高经济效益”。三是调整人员结构，提高人员素质。当前，我国内部审计人员结构不尽如人意，部分财务工作者从原来的部门分离后便开始从事内部审计工作，其独立性差，也不具备生产、经营以及管理等相关的知识与经验。从现阶段我国企业中的实际看来，在进行内审人员的选拔时，仅仅关注是否具备财务知识是不够的，还要有具备计算机、企业管理、信息技术等相关知识的从业人员。如此一来，既可以使得更多的优秀人才成为内部审计人员的一分子，也可提高现有的内部审计人员的综合素质。与此同时，同考试、考核和培训的紧密结合，促进内审人员持续接受教育，以适应企业持续发展的需要。四是规范内部审计工作及审计行为。现阶段，我国的内部审计部门从以往的国家审计的一部分对企业进行的监督，转变为企业管理中自我约束、自我约束机制中重要组分，接受的仅为国家审计相关的业务指导以及监督。当下，IIA所颁布的“内部审计准则”应成为我国企业内部审计的核心行为规、范指导体系以及衡量标准。五是其他。广泛、定期或不定期地宣传内部审计工作的重要性，加强内部审计部门与其他业务部门的交流与沟通，对内部审计部门人员的履职实行专职化等都是内部审计基本制度建设中重要的组成部分。

（三）完善法制建设

1.廉署法制建设历程简介。1948年港英政府制订反贪法令——《防止贪污条例》，1949年制订了防贪补充条例，1955年又制订了《舞弊及非法行为条例》，1974年《防止贿赂条例》出台，关于廉署，还有专门的《廉政公署条例》。以上这些基本制度，为廉政公署的廉政建设提供的良好制度环境，是廉政公署制度自成立以来取得廉政成效的重要的、基础的保证。

2.我国内部审计立法现状及相关建议。改革开放以来，我国审计法律体系的构建以及完善，是审计领域获得发展的重要保障和标志。以《审计法》和《注册会计师法》作为为核心，我国现行的审计法律体系得以建立，也正因为如此，才使得国家审计与社会审计一同纳入法规的范畴。但同样作为我国审计的三大部分之一，企业内部审计的法律规范的建设却始终滞后，且因为《中国内部审计工作条例》一直未能出台，时下，内部审计的工作规范是根据政府颁行的《关于内部审计工作的规定》，和我国内审协会颁布的二十项具体准则、内部审计基本准则和内部审计实务指南。而仅有《上市公司章程指引》对于我国内部审计机构的设置上做出要求，《公司法》也没对其进行相关的规定，未曾强调内部审计应具有的独立性、客观性和权威性，使得“为组织服务，向经营领域发展”成了一个空口号，使内部审计与相比较于社会审计和国家审计其在法律的地位要低得多。除此之外，内部审计部门、行业规章制度的建构不完整，审计人员权责的不明确，这些都从根本上限制了内部审计的作用以及职能的发挥。

尽管我国内审法律建设始于上世纪80年代初，其法制体系的建设已粗具雏形，但由于于建构时间尚且不长，以及受到法律资源以及视野的本土性和局限性，我国企业内审在定位、职能、独立性等方面均存在缺陷。故我国应加快建设现代企业内部审计制度，并在法律层面建构与之相适应的内审法律规范体系。

（四）舆论自由之下重视自身舆论引导机制的建设

1.香港的媒体自由及廉署社区关系处。一是高度自由的新闻媒体。在香港，新闻媒体享有高度的自由，政府也几乎不能左右舆论与媒体的报道，对于一些社会上存在的丑恶的、腐败的现实，新闻媒体都敢于并且乐于去揭露并且予以报道，在报道时，媒体们也不用担心政府的偏袒或者是打击报复。而新闻媒体界的高度自由对于政府而言，无疑起了重要的监督作用。二是使人们“不想腐败”之法宝——社区关系处。社区关系处作为执行处、防止贪污处三管齐下的机构之一，其根本宗旨是让广大香港人懂廉洁、恨贪腐、敢举报，着力提倡社会道德及正义在取得香港市民的大力支持之中，使得反贪腐之树常青。

香港成功得力于其本身廉洁的公务员队伍。政府公务员定期地接受由社区关系处组织的防贪培训，廉署社区关系处在公务员事务局的合作下一同进行“公务员廉洁守正计划”。社区关系处深入群众当中，始终保持着与广大市民的紧密联系，掌握民情；与此同时，借助互联网、电视、报纸、书籍、海报等，从事着大众传媒的宣传和学校教育，在整个香港敲打着贪污受贿的警钟，目的是让人们“不想贪污”。社区关系处使人们自小建立正确的价值观，倡导诚实守信，着力建立社会的廉洁公平，使全港市民形成廉洁光荣、贪污可耻的观念。

2.内部审计应在言论通畅的企业环境中发光发热。当下，人们生活各方面深受社会舆论的影响，而社会舆论也在或推进或是阻碍企业的发展。良好的企业舆论，对外无疑利于企业自身树立良好的社会形象和知名度的提高，增加社会对其的信任，对内则利于企业工作环境的和谐，提高员工的归宿感和企业的向心力，让企业全体员工团结一致、上下一心，为企业的长久稳定与持续繁荣献计献策。

良好的企业舆论之下，全体员工不畏强权，畅所欲言，也无形中加强了内部审计与其他各职能部门的交流与沟通，使其更加理解与接受审计人员的工作，从而内部审计增加组织价值的职能得到充分发挥。

五、结语

香港廉署的成功经验给企业内部审计的启示在于：对腐败的全面预防，防治结合，系统布局，从源头上治理腐败，才是治本之法；完善的行业制度及法制建设是内部审计得以生存和发展的根基和取得持续发展的动力源泉；高度的舆论自由，给力于内部审计，使其在言论通达的企业环境里发光发热。

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