加快发展湖北农业保险的思考

池小萍

（湖北经济学院，湖北 武汉430079）

一、加快农业保险发展的机遇

（一）农业保险的规模快速扩大、险种快速增加

从全国来看，2011年我国农业保险保费收入达到173.8亿元，同比增长28.1%，农业保险在承保品种上已经覆盖了农、林、牧、副、渔业的各个方面，在开办区域上已覆盖了全国所有省市区。2011年为1.69亿户次农户提供风险保障，为农业提供风险保障6523亿元（即保险总金额），分别增长20.2%和65.4%；支付保险赔款89亿元，受益农户2283万户次。农业保险已成为国家支农惠农政策的重要组成部分，受到广大农户的普遍欢迎。

2007年至2011年，我国农业保险五年累计保费收入超过600亿元，年均增速达到85%。据统计，五年来农业保险共计向7000多万农户支付保险赔款超过400亿元，户均赔款近600元，占农村人均年收入的10%左右。农民已经从保险中得到了实惠，农业保险补偿已成为农民灾后恢复生产和灾区重建的重要资金来源。承保区域从6个试点省扩展到全国31个省市自治区。农业保险承保农作物从2.3亿亩增长到2011年7.8亿亩，累计承保农作物达到30亿亩，参保农户从5000万户次增长到1.7亿户次。从事农业保险的公司从6家增加到2011年的22家。

2012年全国农业保险保费收入240.6亿元，同比增长38.3%，为1.83亿户次提供了9006亿元风险保障，向2818万受灾农户支付赔款148.2亿元，小额保险覆盖3200万人，同比增长33.3%。其中，人保财险农业保险保费规模已跃居世界第三、亚洲第一，国内农险市场的份额始终保持在50%以上。

湖北省农业保险发展形势也令人鼓舞。湖北省农业保险自2008年全面启动以来，在各级政府的支持下，在湖北保监局的重视和推动下，由点到面，逐步推开，现已开展了涉及“两属两户”农房、农民工意外伤害、森林火灾、水稻、能繁母猪、奶牛、芦笋、玉米、大棚蔬菜、西甜瓜、小龙虾、烟叶、茶叶、油菜、棉花等十多个险种的保险。2009年，保费总收入5.28亿元，赔付金额4.21亿元；湖北省农业保险覆盖了全省13个州市、91个县（市区)、1376个乡镇、26528个行政村，覆盖率为89.2%；全省参保农户承担保费1.2亿元，省、县级财政补贴资金1.84亿元，得到中央配套补贴资金2.16亿元。2008年、2009年全省水稻承保面积分别为2522万亩和2851万亩，承保率由79.9%上升到87.6%。两年多来，湖北省农业保险的规模、保障和覆盖面逐步扩大，取得了初步成效，为落实党的惠农政策和促进农民增收与农业生产发挥着积极作用。

以上数据表明，近年来，我国农业保险的发展取得了显著成绩，农业保险的资金杠杆效应明显增强，各级财政的投入大大减轻农民的保费负担水平，有效地激发了农户的投保热情，越来越多的农户享受到了公共财政给予的阳光沐浴。

（二）政府政策支持力度不断加大

多年来，中央和地方财政大力支持发展农业保险。为完善保费补贴政策，中央财政不断加大对农业保险保费补贴的预算安排力度，预算安排资金从2007年的21.5亿元增长至2011年的97.06亿元，年均增长45.8%。五年来中央财政累计给予农业保险费补贴达264亿元。各级财政对主要农作物的保险费补贴合计占应收保险费的比例达80%。在承保的品种上，享受中央财政补贴的险种从最初的6个增加到现在的15个，已经覆盖到农林牧渔各个方面。

2012年1月20日，财政部文件要求，自2012年起，财政部将进一步加大对农业保险的支持力度，增加保费补贴品种、扩大保费补贴区域、支持提高保障水平，并要求将现有中央财政农业保险保费补贴险种的补贴区域扩大至全国。截至2012年9月底，中央财政已安排拨付2012年农业保险保费补贴资金95.5亿元，比2011年全年增长43.2%,带动农业保险提供风险保障逾5000亿元。自2007年至2012年9月底，中央财政已累计拨付农业保险保费补贴资金360亿元，带动农业保险累计提供风险保障逾2.3万亿元，强农惠农政策效果显著。

为贯彻落实党中央、国务院有关精神，引导和推动农业保险发展，2012年10月中央财政提前下达2013年农业保险保费补贴预算指标56.6亿元，同比增加16.7亿元，增长41.9%。中央财政加大对农业保险补贴力度，起到了引导社会资源服务“三农”，发挥财政“四两拨千斤”的积极作用。财政部网站数据显示，截至2012年10月，各级财政累计拨付农业保险保费补贴资金逾460亿元，带动农业保险为5.5亿户次农户提供风险保障1.5万亿元。

（三）农业保险法律、法规逐步完善

2012年11月，国务院正式颁布了《农业保险条例》，实现了农业保险制度的新突破，农业保险持续健康发展的制度将基础更牢固。2013年3月1日起《农业保险条例》正式施行，标志着我国农村保险将进入有法可依的发展新阶段。

2011年4月份，保监会在多方调研和总结多年经验的基础上制定和适时发布了《关于加强农业保险承保管理工作的通知》，该通知对于开办农业保险的条件、规划、条款费率的规范和报备、投保人的保险利益，对投保标的的识别等方面做出了具体明确规定，对于做好农业保险承保管理，加强农业保险经营规范性，保护投保农户的利益，有效控制道德风险等具有重要意义。

2012年2月，中国保监会发布《关于加强农业保险理赔管理工作的通知》（以下简称《通知》），旨在规范农业保险经营行为、提高农业保险理赔服务质量、保障投保农户合法权益。《通知》要求各财产保险公司要按照“主动、迅速、科学、合理”的原则，切实加强农业保险理赔管理工作，做到“定损到户”、“理赔到户”和“理赔结果公开”，确保赔案处理规范。

湖北省为切实落实好国家支农惠农政策，进一步规范发展湖北省“三农”保险工作，湖北保监局2011年7月21日发出《关于进一步规范发展我省三农保险工作的通知》。为贯彻落实全国保险业情况通报会和全国保险监管工作会议精神，推动湖北省保险业创新发展，湖北保监局2011年9月9日提出《关于建立县域保险产品创新机制的指导意见》。

2012湖北省委一号文件（《中共湖北省委、湖北省人民政府关于加快农业科技创新推进农业强省建设的意见》）强调，要加大农村金融支持扩大农业保险险种，落实农业保险保费补贴政策，稳步扩大农业、森林保险险种和覆盖面，扶持发展渔业互助保险，鼓励开展优势农产品生产保险。

（四）创新农业保险基层服务模式

人保财险常德市分公司克服了农业保险工作点多面广量大，公司现有人力与网络资源无法完全满足需求的实际困难，结合实际，大胆创新，在推行农业保险承保与理赔方式的转变上进行了有益探索：逐步构建了以市、县、乡、村四级服务网络为支撑，以乡镇农业保险办公室为平台，以乡镇农业保险专（兼）干和村级协保员队伍为依托的农村保险基层服务体系，以此完善规范农业保险承保收费、赔款支付等流程。这种模式的良好效果体现在：细化全流程管理，确保承保、理赔“两到户”；加强了农村业务的基础建设，提高了农险服务能力；使考核制度科学化，激发了职工积极性，有效提升了运营效能；创新和深化了公司与政府的合作，使农业保险放大效应日趋显现，带动了农房保险、农村“五小”车辆保险、农村信用社及农发行涉农常规保险业务的增长，促进农业保险依法合规经营，全面提高农业保险服务水平。

二、制约和影响湖北农业保险发展的因素和困难

当前，我国农业保险虽然已经有了长足进步，但是仍然存在一些不容忽视的问题，它们困扰、束缚着农业保险前行的脚步。

（一）经营管理方面

农业保险属于财产保险，因其保险标的具有生命的属性，使保险业务极为特殊，在展业、核保、定价和定损、理赔具有较强的专业技术性和政策性，同时，农业保险工作的高难度、高强度，也是农业保险可持续发展的制约因素。

1.农业定损不准确，保险理赔风险大等问题都是农业保险普及的困难所在。农业保险承保的保险标的为有生命的动植物体，这些农作物可能会有前期遭灾，后期又通过生长调节使得收获情况恢复，这样就会对理赔结果产生影响。同时，在不同的季节，农作物遭灾的风险率也不相同，造成损失的水平也不一样。在农业经营中，其经营成果在很大程度上还取决于经营者的的经营技术、管理水平和经营作风；同时，农产品价格变动所产生的市场风险对于农业保险产品的定损也将产生重要影响。在保费低、赔付高的风险情况下，加之灾害损失预估非常困难，故而使得农业保险的定损存在较大困难。

2.农业保险定价所要求的历史风险损失资料难以满足。农业风险监测包括农业风险的识别、度量、预测、预警以及信息统计与管理等，是农业保险经营的基础环节。科学监测农业风险对于直接控制和减少农业风险损失，降低保险经营成本具有十分重要的作用，同时，也是其他农业保险技术(如定价、定损、产品开发等技术)有效运用和发挥的前提与基础。由于灾害损失信息的统计分析与管理系统的不完善、农业风险监测技术的落后，我国农业风险监测技术水平远不能满足我国农业保险发展的需要，以致对我国农业保险发展形成了很大的制约。

3.制度的执行力度。农业保险理赔难、赔付慢成为制约农业保险发展的瓶颈，直接影响到农业保险为农村金融发挥杠杆的效应。虽然有些保险经办机构承诺 “当年承保当年理赔”，但由于自然灾害评估不及时、与政府部门反复商定赔率、与各级组织协调费时等原因，往往拖延理赔时间。一些地区的农户春季为小麦投保，受灾后，得不到及时赔付，必须等到年末才得到理赔，甚至拖到第二年。

4.经营风险的控制。存在的主要问题是赔付率居高不下，2009年湖北省养殖业保险赔付率最高达到405%，赔付率居高不下，保险公司在养殖业方面普遍亏损，商业保险公司往往不愿承保，道德风险是重要原因。此外，农业保险专业技术人员的培训与管理工作有待加强。在基层，缺乏具有高度职业素质和专业技术水平的从业人员，使得农业保险的宣传推广、组织工作面临困难。

（二）制度建设完善方面

1.中央财政对农业保险补贴力度越来越大引发的一些问题：（1）县级财力落实中央财政补贴配套资金较为困难，这也直接影响到农业保险的覆盖程度。特别是一些农业大县仍然面临着提供农业保险补贴资金困难的问题，影响了农业保险的顺利开展。（2）部分经营农业保险的公司通过自行调增农业保险保费等方式，虚报冒领中央财政农业保险保费补贴，影响了财政补贴资金的利用效率。另一方面，部分地区财政补贴资金拨付滞后，造成保险公司大量的应收保费挂账，甚至形成坏账，导致保险公司现金流紧张、偿付能力下降，影响到保险公司业务经营的稳定性。由此可见，中央财政补贴资金在落实过程中存在的管理问题，给农业保险可持续发展带来隐患。

2.经营管理、监管。（1）违背市场运作原则，套取保费补贴资金。在开展水稻保险工作中，部分县直接参照水稻直补面积核定投保数量，并由财政垫付农户应承担保费。对财政垫付的农户应承担保费，由保险公司通过虚假理赔方式予以返还；对市级配套资金，由保险公司通过工作经费形式返还。（2）自行扩大投保面积，套取保费补贴资金。如保险支公司在没有任何申请资料的情况下，自行调增水稻投保面积。此外，公司农业保险业务系统较保险承保单所附明细表实际登记投保面积多反映了数百亩，以此套取中央及省级水稻保险保费补贴资金。（3）开办保险品种较少，水稻保险保费过低。部分地区保险开办险种少于财政部规定品种，如小麦、玉米及花生、大豆等油料作物均没有纳入保险范围，油菜也仅仅在公安和当阳两个县开展试点，参保品种也没有达到应保尽保，农业保险政策推进的力度还不够。

（三）思想认识方面

1.政企认识尚不统一，影响政策执行效果。从地方政府的角度看，一方面认为各种农业配套资金品种繁多、金额巨大，地方财政难以承受；另一方面认为农业保险的利润都由保险公司拿去，政府无偿付出，开展工作缺乏动力。由于存在上述思想，使得农业保险工作中政府引导的作用有所弱化。由于农业保险的广泛性、分散性特点，保险品种多、风险多样化，经营技术的专业性、复杂性，导致工作难度大、强度大。从保险公司的角度看，一方面视农业保险业务为“鸡肋”，认为其利润率较低；另一方面，由于保险公司人员、网点有限，难以真正将服务延伸到广大农村和农户，因而在工作中存在一定的畏难情绪，部分保险公司自行简化工作流程，没有承担起农业保险市场运作主体的作用，造成了一系列不规范和违规问题的产生。由于政企认识不统一，双方的积极性都受到影响，没有形成合力推进农业保险工作，使得农业保险发展政策实施的效果打了折扣。

2.客户的投保意识弱。在全国范围内的农业保险投保率已经比前几年增加了不少，尤其是北方城市的农业保险较为发达。但在湖北省内投保的农业保险并不多，自愿投保农户比例不高：不少小户的保险意识不强。另外，保险赔付额度不高，也是农户不愿意投保的原因。另一方面，由于水稻保险保险金额较低，难以覆盖农户的基本投入，对农户的吸引力不大，农户参保积极性不高，因此造成参保率始终难以提升到较高水平。

综上所述，加快湖北农业保险的发展，应从多方面积极开展工作，如开展农业保险宣传教育，政府协助保险公司承保、理赔，协调各方关系等。

[1]项俊波.2012年农业保险保费收入240.6亿元 [N].中国证券报,2013-01-24.

[2]2012湖北省委一号文件加大农村金融支持扩大农业保险险种.[N].湖北日报,2012-03-02.