刍议新公共服务理论的核心内涵

■ 杨正联 副教授 杜培培（河海大学公共管理学院 南京 211100）

20世纪80年代以来，“新公共管理”（即new public management，NPM）理论以其突出的现实应用性和应用效果，在很多国家公共行政和公共管理实践后形成了一股强势的“新公共管理运动”，强调以一种企业化的行政模式来改造乃至重塑政府。但是，就在其方兴未艾之时，各种批评声音也开始出现，这其中最具代表性的就是以登哈特等人为代表的“新公共服务理论”。本文沿着“新公共利益”、“公民精神”和“民主治理”这三个方面的理论内容，力图揭示新公共服务理论的核心内涵。

新公共利益

（一）新公共利益的界定

登哈特认为新公共利益观由公共利益观和行政责任观组成，即“公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是找到个人选择驱动的快速解决问题的方案……是要创立共同的利益和共同的责任”。

登哈特认为，新公共服务的公共利益观与老公共行政和新公共管理的观点有根本区别。传统公共行政假定民选政策者是价值中立的理性人，他们能在决策过程中理性的发现公共利益并且通过科学、有效的手段将之实现。但是由于受制于有限自由裁量权及特殊利益集团的考量，行政官员在追求公益实现的过程中往往处于被动消极的地位。而新公共管理理论则把社会看作市场，把政府看作企业，把公民看作顾客；认为人民会像顾客一样依据自身利益做出选择，主动追求个体利益最大化，所以公共行政工作不应以追求公共利益为目标。

新公共服务理论的公共利益观将公共利益重新界定：一方面，公共利益不是单一的个体利益，也不是民众利益的简单加总，它是政府在促进公民参与社区治理的过程中发现的一种超越狭隘个体利益和团体利益的社区共同利益；另一方面，公共利益不是短期利益，而是一种关乎社区发展的长期利益。政府应承担增进社会公共福利的责任，并以此为准则做出决策、进行行政。为此，公务员有责任保证公民能够参与公共治理全过程（包括选举、决策、政策实施、效果评估等），确保公意的表达与实现。在这一过程中，通过公开对话和参与，公民既可以了解政策制定情况，又可以培育公民意识；在这一过程中，公共行政官员不是单独界定公共利益的独裁者，而是整合社会资本、追求和实现公益、民主规范的关键角色。

（二）公共行政领域的责任观

公共行政领域的责任涉及三个问题：承担责任的目的、功能（为谁负责）、责任担当的实现。对这三个问题回答的答案不同，行政责任观就不同。而且依据罗姆泽克和英格拉姆的研究框架，依据责任监督的内外性和主体自主性，责任可分为四种类型：层级制责任（外部监督，自主性低）、法律责任（外部监督，自主性低）、职业责任（内部监督，自主性高）和政治责任（外部监督，自主性高）。虽然这四种责任类型都存在，但是情形不同，重要性也不同。依据传统公共行政责任链条，行政官员只对民选官员负责，责任履行时必须严守法律法规和组织程序，不得违背上级指令，不得擅自使用自由裁量权，即传统行政责任观注重“层级制责任和法律责任”。

依据迈克尔·哈蒙研究，依靠代理概念的责任观因缺乏道德因素考虑而产生三个悖论：“职责悖论、责备悖论和负有责任的悖论”。新公共管理在依靠客观测量和外在控制的同时，责任落脚点在于效率、成本-收益和对顾客（市场）需要的回应，即新公共管理行政责任观注重“法律责任和职业责任”。这是一种完全忽视民主价值的责任观。

在登哈特看来，新公共行政责任观与前两者简化责任问题的观点不同。他认为，“公务员应该关注的不仅仅是市场；他们还应该关注法令和宪法、社会价值观、政治规范、职业标准以及公民利益”。治理过程的复杂性决定了责任机制的复杂性；行政责任不仅难以确定，而且难以落实。因为公共行政官员的权威来源于公民，所以新公共行政重视公民权和公共利益，主张责任多样化。责任是治理过程的基础，构建责任政府是民主政体的主要目标之一。责任应广泛包含一系列专业责任、法律责任、政治责任和民主责任，涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法和公益。责任并不简单，责任的实现要靠公民参与、授权以及对话。公务员既不应是中立的专家，也不应是追逐利益的企业家，“他们应该成为复杂治理系统中的负责人的行为主体，在这个复杂的治理系统中，他们可能扮演的角色有促进者、改革者、利益代理人、公共关系专家、危机管理者、经纪人、分析员、倡导者，以及最重要的是，公共利益的道德领袖和服务员”。

公民精神

（一）公民权的界定

卢梭认为，国民集体是“人民”，服从法律的人民是“臣民”，只有参与主权管理的才是“公民”。“公民”不是一种被动的工具（一种达到目的的手段），而是一种目的；他们拥有“公民精神”和“公民美德”，有积极主动的参与公共治理的权力—“公民权”，为实现公共利益做出贡献。民主公民权理论是这样界定公民权的—“公民权涉及的是个人影响政治系统的能力；它意味着对政治生活的积极参与”。公民权有高低之分；其高低与公民参与社会治理的程度成正比。在托马斯·霍布斯以及其他民主精英统治论者提倡的强权制国家中，公共权力划分成等级化，往往由统治者掌握实权，公民权难以实现或实现程度极低。传统公共行政活动的方式是直接供给或控制、规制，它视接受职业服务的一方为“当事人”；新公共管理则视人民为“顾客”，主张效仿企业精神重塑政府；登哈特认为，新公共服务超越了“被动式的当事人”和“责任缺失的顾客至上”治理理念，更加重视以“公民权”、“公民参与”和“优质公共服务”为核心内涵的公民精神建设。

在登哈特看来，高度公民权不仅符合民主价值观或民主道德的要求，而且公民精神的复兴对社会和人民自身都有很大益处。因为，从政府和社会的立场上看，第一，公民积极参与是达到最佳政治治理的前提；第二，公民参与的过程也是政府官员真正理解民意的过程，从而保证政府规则和政策的制定可以最大限度地满足公民利益，并防止统治者侵犯公民利益的情况发生；第三，公民将拥护代表民意、执行民众决策的政府机构，从而增强政府合法性。

（二）公民参与的作用及意义

从公民的立场上看，公民参与有助于解决三个问题：合乎道德的问题、整合的问题和公民教育的问题。第一，合乎道德的问题。公民积极参与有助于个人潜能得以最充分开发。在参与的过程中，公民会为实现公共利益而妥协个人利益，培养责任感和耐心，变成有道德的个体。第二，整合的问题。“公民的活动就在两个方面发挥着整合作用，一是它使个人能够对自己所扮演的各种角色进行整合；二是他可以把个人整合进社区”。最后，公民教育的问题。因为普通公民具有“可改进性”，所以他们在参与政治过程中，会竭尽自己所能（包括智商、情商和道德能力）与别人合作，适应社区管理，在学会成为一个好的个体公民的同时学会做一个公共公民。

（三）公民权的提升—优质公共服务

公民权的提升还与优质公共服务的提供密不可分。一方面，民主趋势下公民愈加期望对公共服务的提供和质量产生实质性影响，产生外在驱动力；另一方面，若要实现公民权，政府必须平衡中心力量和社会力量权力分配，透明服务信息，而提供优质服务则是拓宽公民参与、提升公民权的关键所在。

民主治理

（一）重视人的作用

在登哈特看来，追求公共利益、承担行政责任、推崇公民精神的最终目的都是实现民主治理。建立公民社会是实现民主治理的前提，而建立公民社会必须要重视人的作用。

以“官僚制理论”为代表的公共行政理论强调建立以层级控制为特征的自上而下的行政政府，而新公共服务主张“重视人，而不只是重视生产率”—“如果公共组织以及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，它们就更有可能取得成功”。登哈特认为，人的行为应以公共价值、忠诚、公民权和公共利益为考量。公务员可以并能够关心他人、提供服务、遵守共同价值观。所以，公共管理机构应善待公务员，这样公务员才可能以同样的方式善待公民。因此，组织应以一种具有高度包容性的参与性的管理方法来对待公务员，予以尊重、信任和支持，共同努力以实现民主治理理想。

（二）转变执行观和领导观

登哈特认为，实现民主治理的关键在于转变执行观和领导观。

新公共服务的执行观关注公民参与和社区建设。因为公民既不会妨碍政策执行，也不应是降低执行成本的工具，反而应成为民主整体中政策执行过程必不可少的一部分。而政府责任在于培育和强化公民精神、自豪感、责任感，鼓励其参与社区建设；政府必须为有效负责的公民行动奠定基础，为公民权的行使创造机会。登哈特认为“满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责任地实施”。公共部门应重服务而不是“掌舵”。

老公共行政领导观以“统一指挥、层级控制、自上而下的权威以及劳动分工”为关键性基本原则，新公共管理领导观注重“掌舵”即政策制定和激励。但是各种利益团体和利益集团在相互作用的过程中促使新的政策环境出现，新治理网络不断挑战传统领导权，促使新型领导观的产生。在新治理环境中，公民要求参与公共决策的制定与执行，领导权随之出现下放和分散的趋势，领导工作也必须关注人类价值观的实现。因此新公共服务理论主张一种新型的领导观：基于价值观的领导、共同领导和基层领导。其中，“基于价值观的领导”是指领导应指导属下正确定位价值观，并且领导者和追随者相互支持，使双方价值观、目标和利益都实现，从而推动组织向更高层次发展。“共同领导”是指在相关政策网络内，非正式权威领导首先使公共关注政策议程问题，然后召集相关利益者共同参与问题解决过程，通过协商、鼓励、分权或模范作用等方式形成多种可行的战略选择方案，最终通过制度规范促进问题解决。“基层领导”是指公共行政官员应当是为人民服务的公仆，而不是主人；应该以“参与者”的身份进入治理过程，成为公共资源管理者、公共组织保护者、公民权和民主对话促进者和社区参与催化剂。总之，新公共服务的领导是基于价值的共同领导，是最终公民权、鼓励共享权力的参与式领导。

结论

新公共管理作为一种传统的范式理论，曾一度为欧美行政现代化改革提供理论支持，它通过对以韦伯为代表的官僚制理论进行反思，反对层级制和官僚主义的僵化格局，主张效仿私营机构管理技术和企业家精神，以分权化、放松管制、需求管理等新的提供公共服务的方式进行行政改革，旨在提高公共管理者的积极性和责任意识，改善并提高政府部门工作效率，以巩固政府治理的合法性和合理性地位。

总之，在扬弃新公共管理理论的基础上，新公共服务理论提出了一种更加关注公民精神的治理理念，为现代公民社会建立提供了强有力的理论支撑。

1.[美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务—服务，而不是掌舵[M].丁煌译.中国人民大学出版社，2010

2.[法]卢梭.社会契约论[M].李平沤译.商务印书馆，2010

3.国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评[M].国家行政管理学院出版社，1998