基于公民参与的我国政府社会管理创新研究

■崔吉磊 范若冰（、甘肃行政学院公共管理教研部 兰州 73000 、兰州城市学院教务处 兰州 730000）

社会管理创新的涵义

理解社会管理创新的涵义，首先要明确社会管理的涵义和内容。社会管理是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动（马凯，2010）。从更宽泛的范围看，社会管理可以理解为是包括政治、经济和社会领域在内的整个社会的管理。

借助社会管理的概念，社会管理创新是指政府和社会组织依据社会运行和发展规律，把握政治、经济和社会新的发展态势，研究并运用新的社会管理理论、知识、技术和方法等，创新社会管理理念、体制机制、方式方法，以实现社会善治的活动和过程（刘旺洪，2011）。具体来讲，社会管理创新主要包括以下几方面的职能：

第一，社会管理创新要是建立良好的社会秩序，促进社会和谐。社会管理的本质是对人和公共事务的管理和服务，解决人们生活中面临的具体问题。社会管理创新就是要使人民群众的基本人权得到普遍尊重，公民的各种权利得到保护，社会矛盾得到有效化解，社会纠纷得到依法解决，社会整体利益和社会和谐秩序得以切实维护，社会公平正义得以全面实现，以此形成良好的社会秩序。

第二，社会管理创新要建立现代公共规则，培养人们的社会参与精神。社会管理创新要求必须改变政府传统的社会管理理念和方式，建立现代公共规则，构建现代公共空间，培育公民的参与精神，拓宽公民参与社会管理的渠道。

第三，社会管理创新要创新社会管理模式，实现多元社会管理格局。政府的社会管理创新要求必须改变传统的管理主体与管理客体关系的片面认识，促使社会管理主体由一元化向多元化转变，最终实现党的十七大报告提出的 “建立健全‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与’的社会管理格局”。

第四，社会管理创新要创新工作机制，建立服务型、高效型政府。政府在社会管理中要在管理理念、方式方法、技术手段、体制机制等方面进行创新，进一步理顺社会管理各部门之间的关系，规范其职能权限和责任范围，整合社会管理资源，健全各部门相互配合、共同促进的社会管理新体制。政府要增加对公民社会需求的回应

公民参与是政府社会管理创新的取向

党的十七大报告提出要“建立健全‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与’的社会管理格局。其中，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础，通过政府与社会的良性互动，实现政府、社会、公民的共治，已成为当代重要的社会治理模式”（奚洁人，2007）。根据2010年底北京师范大学中国社会管理研究院组织的 “加强和创新社会管理研究”重大课题组材料，社会管理创新实践的主要路径可归为四类：群众工作（基层党建）、科技创新、社会协同和公众参与，从实践中看，目前地方和相关部门所开展的社会管理创新实践采取公众参与这一方法的占了14%（张欢，2012）。作为社会多元主体的一员，公民个人的参与是体现多元社会管理体系的重要组成部分，亦是创新社会管理的基本元素。

（一）公众参与是社会管理创新的重要力量

社会管理创新中，“各级政府要进一步完善社会管理和公共服务的职能，……推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系”（胡锦涛，2005）。可见，公众对社会管理的深度参与是提高政府社会管理活动透明度的重要力量，也是是保证社会管理活动有效性的群众基础。同时，由于我国多年的改革开放，社会经济得到了很大的发展，社会事务和社会问题越来越多样化和复杂化。这些复杂的社会管理任务，使政府不可能仅仅依靠自身力量来完成，这就为公民参与分担政府社会管理提供了实践依据。

（二）公民参与能够促进在社会管理创新中维护自己权益

政府社会管理创新根本目的就是解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题。首先，公民作为社会管理的主体，通过有序的政治参与和基层自治，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等民主权利，管理国家和社会生活事务。公民参与到社会管理创新中，能够更好地维护自己的权益。其次，公民参与社会管理意味着每一个社会成员都有机会向政府表达意见与提出建议，公民通过各种渠道合法地参与到社会管理过程中，充分表达决策的意愿，能够使自己的主张和利益诉求能够在社会管理的法律、法规和政策实施到具体的社会管理活动中得以体现，从而确保了社会管理的科学性，也使公民的利益得以维护。最后，公民参与到社会管理之中，还能促使政府转变社会管理的理念，从“政府本位”转变到不断确立社会本位和人民权利本位的理念，明确创新社会管理的根本目的是为了维护和保障人民群众的根本利益（孙彩红，2011）。

（三）公民参与能够促使社会管理创新的根本价值目标的实现

胡锦涛在省部级主要领导干部专题研讨班上指出：“我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境”。由此可知，社会管理创新归根到底就是要实现社会正义、秩序和人的全面发展。当前，我国社会转型期内矛盾凸显，这些矛盾产生的主要原因在于社会利益的多元化，而基于这种多元化社会利益，使得公民诉求多元化的趋势越来越明显。在社会管理中吸纳公众参与有利于促进民主政治的高度发展，在整体上实现社会公平正义。

公民参与在社会管理创新中的困境

（一）公民缺乏参与社会管理所需的社会知识

公民参与社会管理需要有相应知识和素养，这种知识和素养的形成需要长期的社会公共生活的实践。长期以来，由于对行政权威的服从心理，公民缺乏直接参与社会管理的实践，难以意识到自己的主体地位和应有的权利及责任，以至于普遍缺乏参与社会管理的知识。更有甚者，由于许多公民不清楚如何通过规范的渠道来表达他们的利益，不知道如何通过有序的政治参与来影响维护自己的利益，因此当产生了一些利益矛盾时，许多人往往通过一些非理性、非规范化的方式来表达自己的利益和诉求，从而对社会产生一些不稳定的因素。

（二）公民参与社会管理渠道不畅

公民参与社会管理需要相应的渠道。但是，由于长期形成的思维贯性以及公民社会发育的不成熟，公民参与社会管理渠道并不畅通。首先，制度性民意表达渠道的作用没有充分发挥（黎慈，2011）。其次，公民参与的制度化体系不完备。由于法制的不完备，公民参与社会管理的行为时常得不到法律的保护，或者是参与形式超越法律规范而不受制约，导致公民对参与社会管理的冷漠心态。再次，公民参与社会管理的方式流于形式。当前，许多地方政府采取听证会等方式让公众介入到社会管理中，但是由于听证的结果往往就是“涨价”，致使其流于形式而未能真正发挥参与渠道的作用。

（三）公民参与社会管理相关制度不完备

目前，我国公民参与社会管理的法制化程度不高，还没有形成健全的参与机制和程序，极大影响了公民参与社会管理效应的发挥。首先，公民参与社会管理的程序制度不健全，缺乏具体的规定，严重影响到公众参与的具体开展和推行。其次，政府信息公开制度不完善。我国于2007年颁布了《政府信息公开条例》，但相关制度存在局限性，束缚了公众参与的发展。最后，政府对公众参与的回应机制不健全，公众参与社会管理的许多意见得不到反馈，影响了公众参与社会管理的积极性（黎慈，2011）。

政府社会管理创新中保障公民参与的路径

（一）提高公民参与社会管理能力

当前，我国公众的公民意识还很淡薄，参与能力还很匮乏。要引导公众成为社会管理的重要主体，必须采取多种方式提升公众的文化素质和政治素养，培育他们的公民意识，引导公众积极、理性、合法、有序地参与社会管理。一是大力开展公民教育，尽快提高公民素质，加强对公民的教育和培训，增强其参与能力，有效地进入参与角色。二是引导新闻媒体、报刊杂志、互联网络的力量进行广泛宣传，使公民正确认识自己的权利和自由，提高公民的文化水平和政治觉悟。

（二）完善公民参与社会管理的相关制度

当前，我国公民参与社会管理相关的法律和制度还不完善，尤其是面对纷繁复杂的社会管理工作，涉及公众参与的范围、参与的方式和参与的内容等方面存在很大的随意性。同时，政府在一些政务信息公开以及公众参与的法律保护和救急等方面还存在着一些漏洞，使得公民作为参与社会管理主体地位流于形式。为此必须在基本的法律制度之外进行相关法律制度的配套改革，“以法律形式对公民参与的内容、方式、途径做出明确的规定，使其可以按一定的程序进行实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依、依法参与，使公民参与做到制度化、规范化、程序化”（罗豪才，2003）。首先，完善政府的信息公开制度，提高政府工作的透明性。其次，改善听证制度，扩大听证在社会管理工作的适用范围。最后，建立健全公众参与的激励、保障制度，提高公众参与社会管理的积极性和主动性。

（三）拓宽公众参与社会管理的渠道

公民参与社会管理的渠道畅通与否很大程度上影响到其参与的质量和水平，对公民参与社会管理作用的发挥也会产生很大的影响。当前，我国公众参与社会管理的范围和深度仍存在不足，参与平台也非常缺乏。在社会日益多元化的现实面前，社会管理主体也应多元化，必须为公众参与社会管理提供条件，为他们发挥作用提供制度化平台。社会管理创新应进一步发挥公众参与的作用，不断拓宽公众参与的渠道，提高公众参与的深度和广度，将公众参与制度化，保证公众对社会管理的参与到位。

总之，社会管理创新是在我国经济社会发生急剧变革、社会结构变迁、利益格局多元化的背景下，为实现和谐社会目标而提出来的。公民既是社会管理的客体，更是社会管理的主体。当前，面对这些形势和问题，政府必须转变观念，引导公民参与到社会管理创新中来，发挥公民在社会管理创新中的重要力量，从而提升社会管理科学化、民主化水平，实现社会主义和谐社会的目标。

1.马凯.努力加强和创新社会管理[J].求是，2010（20）

2.刘旺洪.社会管理创新[J].江海学刊，2011（5）

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5.胡锦涛.深刻认识构建社会主义和谐社会的重大意义扎扎实实做好工作大力促进社会和谐团结[N].人民日报，2005-2-19

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