发展中地区政府经济管理模式分析

祝志芬，侯功显

（1．湖北师范学院 历史文化学院，湖北 黄石 435002；2．华中师范大学，湖北 武汉 430079）

十一届三中全会以来，随着我国改革开放政策的实施和社会主义市场经济体制的逐步构建，地方政府经济进入了空前活跃的发展阶段，县域经济是我国宏观经济和微观经济的结合部，它的成长关系到国家经济运行，国力强弱和社会安定。发展中地区县域经济，从其发展背景和深层意义上讲，它既是一个经济差异和发展问题，又是一个民族团结、社会公正、政治稳定的问题。当前，总体性贫困是中国发展中地区县域经济的基本特征，是社会文化等外在特征的深层根源。多年来，发展中县域的政府、干部和群众，围绕着脱困、图强的主题，始终在苦苦思考和探索，形成了各具特色的一些管理模式，取得了不少成绩，但误区也是明显的，概括起来，不外乎以下五种模式：

一、政府主管模式

政府主管模式，基本上停留在计划管理体制的层面上，其经济职能通常包括：（1）计划职能；（2）基本建设职能；（3）领导行业经济职能；（4）经济监督职能。在计划管理体制背景下，人们认为政府管理其所属企业的生产经营也是合理的。虽然随着经济体制改革的不断深入和社会的持续发展，形成的社会主义市场经济体制对传统政府与企业关系持续不断地予以了猛烈撞击，但“百足之虫，死而不僵”，仍在发挥作用，危害着市场经济的发展。这些危害大体包括如下方面：

其一，资源极大浪费。由于政府过多占有和行使资源配置权力，无疑就弱化了市场机制的作用，从而为资源巨大浪费打开了缺口。在一些地方，由于计划经济体制的惯性作用，县级政府出于种种区域性的目的或动机，完全置市场规律的制约于不顾，随意批项目、定计划，盲目攀比或贪大求全，大搞高投入、低效益的重复项目和建设，结果形成极大资源浪费，从而制约了经济的发展。

其二，机构肿胀不堪。由于经济职能过于专业、过于细致、过于直接，所以政府设置了大量的经济管理部门，使机构日渐庞大、人员日渐增多，而内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体的事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效的制约机制。

其三，滋生腐败现象。由于政府一方面干预着经济运行的各个环节，使政府权力显得异常重要，为腐败带来了可趁之机。另一方面，一些经济人为寻求机遇，大搞寻租活动，用金钱、美女、旅游、出国等手段腐蚀那些意志不坚定的行政工作人员。与此同时，一些大权在握的政府官员，也大搞歪门邪道，获取灰色收入，以使自己过着非同寻常的生活。而一些不管钱管物的机关和人员则产生放纵自己的不平衡心态，利用权力吃拿卡要，或者从事第二职业，不务本业，对工作无利就推诱不顾，有利就一哄而上。

其四，社会职能弱化。由于政府机关过于重视经济职能的发挥，经济发展成为了社会发展的指挥棒，无形中弱化了文教科技等其他社会职能的发挥，并有意无意给许多社会关系贴上了金钱的标签，对社会风气起了不良引导作用。

二、政府主为模式

由于经济发展是考察县级政府政绩的核心指标，一些地方甚至把政绩看作是唯一指标，并广泛涉及农、工、商、贸等方面，发展县域经济也就成为了从县委到县政府的头等大事，于是县级政府以第一经营人的身份直接从事或参与经济投资和生产活动的现象，在发展中地区已比比皆是，其导致的后果大致有两个方面：

其一，扩张冲动，急功近利。出于对发达地区赶超的考虑和与兄弟县市的相互攀比，各县市不是根据可能的积累、合理的投资来定速度，而是定了速度再想办法，于是常常只能乞求于扩大投资规模，多搞基本建设，始终处于一种投资饥渴状态中（美国经济学家科尔内认为传统社会主义国家在缺乏财政硬约束的条件下，总要患“投资饥渴症”）。为此，一是压缩文教卫生等社会开支（如2012年9月湖北麻成就出现了小学生自带课桌上学的事件，在网络上引起哗然，而当地政府称财政紧张），集中财力上项目、保项目；二是眼睛向上，市县跑省，省跑中央，争投资，争项目；三是眼睛向下，搞摊派增加农民负担。这种只顾追求自己任期内的表面政绩，而不考虑国家、民族包括当地父老乡亲的整体和长远利益的非战略性、非规范性并有偏差性的行政行为，破坏了正常的经济秩序，浪费了大量资源，并损害了党群、干群关系。

其二，重复建设，结构趋同。一是各地争相发展县域的短缺产品，加工型县市发展原材料等基础产业，资源型县市发展一般性加工工业；二是各地竞相发展价高利大的加工产业，如金属制品业、电子通讯设备制造业、电子机械及器材制造业，而且重复建设还不限于工业，农业和服务业也有。这几年在保粮、保棉前提下发展林、牧、渔业多种经营，有成绩，有收获，但也有烦恼，同样是低水平扩张，不能为市场所接受。先后陷于困境的有水果、水产和某些特种种植业、养殖业，以致发生过砍桑、杀兔和牛奶倒在河里、西瓜烂在地里的怪事；商厦、宾馆的盲目发展也相类似，营业面积的增长幅度大大超过了市场购买力和旅客流量的增长幅度；住宅建设一哄而起，全国闲置达几千万平方米。

三、政府无为模式

有一种观点认为县域经济中出现的种种问题，都是由于政府干预所造成的。如政企不分、产权不明，是由于政府控制财产所有权；市场发育不全、市场调节失灵，是由于政府的过多调节；国有企业和金融机构的负盈不负亏，是政府特别是地、县政府包办代替的结果；市场秩序混乱，竞争规则不健全，也是由于行政性垄断太强，政治规则与市场规则相磨擦而造成。另外腐败等政治、社会问题也皆出于此，所谓权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。而且在把问题根源归结为政府干预的同时，特别推崇私有产权的作用，而把国有产权看成是低效率和腐败的根源。因此，在认为政府应回归自然，充当好“守夜人”，管理好社会公共事务的同时，私有浪潮高涨，表现在发展中地区的县域经济生活中，就是拍卖声四起。他们认为抓大放小，对于发展中地区来说，已无大可言，应该一卖了之，越彻底越进步；认为对于政府来讲，关注的只是税收和就业，至于资产属于谁，倒是无关紧要的事情，卖也好，送也好。这些观念在眼前国企困难较多，下岗问题重重，而非公有制经济成份相比活跃的情况下，大有市场。

其实，至少有这么几个问题值得慎重考虑：一是在发展中地区，工业经济的“大头”还是公有制经济，尤其是国有经济，是否能顺利而合理卖出去本身就是一个问题；二是在工业品供过于求的情况下，在绝大多数群众科技文化素质、技术工艺水平和市场经济意识都比较低的情况下，经营或发展好以中小企业为主的非公有制经济，也非易事；三是从加快发展的角度看，国有企业不论是技术设备还是人才积累等方面都达到了一定的水平，只要按照“三改一加强”的方向努力，搞好是可能的，甚至是必然的，与其给更多的政策发展非公有制经济，以小积大或以国资流失的代价卖给他人，还不如花力气，给更多的政策把已经做大的公有制经济搞好，以大带小。当然，搞活国企与发展非公有制经济是不矛盾的，一切都要从实际出发。

另外，拍卖过程中，国有资产各种形式的流失现象很值得注意，如在股份制改革中无偿划拔国有资产设置“企业股”，使国有财产转化为企业和个人财产；企业分配中重消费，轻积累，自留利润大量转化为个人福利；国有资产价值低估的租赁行为等等，此外还有各种以损害国家财产为代价的贪污、受贿行为等，数不胜数。

四、政府调控模式

根据十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济决定》精神，参照国际经验，认为在我国社会主义市场经济中，县级政府在执行中央政府所制定的发展规划、宏观经济调控政策和各项法规的前提下，具有以下经济职能：制定本县域的经济社会发展战略和规划；确定本县域经济发展的方向、目标、结构、布局和科技、教育以及各项社会事业发展的要求和措施；为本县域提供公共物品，主要的地方性基础设施及其他公共工程建设，公益事业和社会保障事务等；调节县域内不同层次的经济发展和收入分配关系，促进本县域的协调发展；协调县域内各种经济社会矛盾，维护市场秩序，保持经济和社会稳定;管理好域内国有经济，使国有资产结构合理和不断增值；完成中央政府规定的经济调控目标和本地区发展任务。

应该说这种模式对于市场体系较完备，市场功能较健全、灵敏的经济发达地区是适合的，但对于发展中地区县域经济来说，还只能是一个努力的方向。

五、政府监督模式

有些人认为在县级政府这样一个经济层面，无多大作为可言，重点内容应立足于经济监督，即加强对本县经济活动的监察和督导，防止中央宏观经济运行脱离正确目标；预防宏观经济决策失误而引发不良后果，及时采取补救手段；维护市场经济所必要的竞争秩序；确保国家财税任务的完成；形成和维持良好的社会伦理。认为中央政府对此监督往往鞭长莫及，而县级政府处于经济前沿，是宏观经济与微观经济的结合部，为了切实保证全局利益、局部利益和个人利益的协调发展，切实有效地维护积极有序的竞争，县级政府应积极将国家的宏观经济管理职能的触角延伸开来，监督本地总体经济发展是否符合全国的方向与规模，监督本地宏观经济政策的落实情况。另外，县级政府应依照法律规定，加强税收征管，保证财政开支来源；规范市场秩序，维护公平竞争，反对和打击垄断行为，反对市场操纵行为；强化市场管理，打击假冒伪劣产品，打击欺行霸市、损害消费者权益的行为；坚持社会可持续发展原则，加强环境保护和资源维护。

对于发展中地区县域经济这样一个整体经济素质起点较低，又肩负着沉重赶超历史任务的特定对象来说，企图停留在经济监督这一单一职能，而偏安一隅的做法，显然是不切实际的。

六、五种主导模式的比较分析

政府引导，县域开发，运作市场化构筑区域大产业，必须创新体制、创新机制，政府要用新的经济思想和经营理念抓发展，把本域产业推向大市场，通过市场运作实现本域经济的大提升：一是本域产业非“行政”可为，就推向市场，政府无为而为。政府干不了、干不好的事情，就运用市场机制，让干得了、干得好的商家、业主介入。本域发展而言，行政手段打下了发展基础，但却不可能做大做强，因为行政措施在产业化运作上往往顾此失彼，未必能调动起生产者的积极性，生产出来的“政府牌”产品，难以赢得大市场。二是本域产业属于市场，就交给市场，政府宏观调控。政府要在本域经济发展过程中做到有所为而有所不为，总之要为本域的经济快速发展提供良好的服务。

政府主管、政府主为、政府无为、政府调控、政府监督等五种现存的经济管理模式，从一定意义上折射出在计划体制向市场体制转轨的阵痛过程中，发展中地区县级政府稳妥而失之以保守，积极而失之于急躁，借鉴而失之于机械的一些变革心理状态，其共同的误区是对自身所处的特定历史时期，特定适应范畴，特定发展需要认识不清、不准。总结中外发展中地区赶超过程中的成功经验和失败教训，发展中地区县域经济要彻底摆脱罗丹的恶性贫困怪圈，真正走上经济发展的康庄大道，政府主导不失为一条可取之路。

[1]王东京.中国政策选择[M].中国财政经济出版社，1997.

[2]张问敏.中国经济大论战[M].经济管理出版社，1998.

[3]陶文达.发展经济学[M].四川人民出版社，1999.

[4]侯功显.论政府主导型的发展中地区县域经济管理模式[D].华中师范大学，2005.