我国海洋执法问题分析

朱海龙

（中国海洋大学法政学院，山东 青岛 266100）

海洋行政执法是海洋管理的一项重要任务和法定职责，它是指国家行政机关，包括政府及其职能部门，依照法定职权和程序，对海洋环境、资源、海域使用和海洋权益等海洋事务，实施法律的专门活动。海洋行政执法是我国行政机关执行国家海洋相关法律的一项重要职能，对我国顺利实施“海洋强国”战略和“依法治国”战略，保护国家领土与主权的完整具有重要意义。同时，海洋行政执法是监督各涉海主体正确合理地开发利用海洋资源，维护良好的用海秩序，促进海洋经济持续发展的重要保证。我国海洋行政执法的主要任务是对海洋环境及资源进行合理、合法、有效的监督与管理，促进海域科学合理的使用，对存在的用海违法违规问题进行坚决打击，积极维护国家的各项海洋权益。我国的海洋执法体制存在部门众多、执法职能重叠的弊端，在遏制违法用海、打击海上犯罪及有效维护国家海洋权益上，无法形成强大的合力。当前，我国要有效地整合利用好现有的海洋执法力量，分析并纠正现行海洋执法体制的弊端，调动现有海上执法力量的积极性，充分发挥各方优势，努力完善或建设一支或多支强大的海上执法力量，切实维护我国的海洋权益。

一、我国海洋执法研究综述

我国已有不少学者对现有海洋执法体制的现状和弊端进行了深入细致地研究，对我国海上执法弊端出现的原因做了较为具体的探讨。在王淼等所写的《我国现行海洋执法体制的弊端与改革思路》中，详细罗列了当前我国海洋执法存在的主要问题。概括起来，这些学者对我国海洋执法的问题分析主要集中在以下几个方面：我国的法律法规不健全，尤其是涉海法制建设落后，海洋执法部门众多，职能交叉严重，导致执法权力分散，执法部门众多导致海洋执法成本居高不下，执法效率低下。

对于我国当前海洋执法存在的问题，就有不少学者提出了改革我国现行海洋执法的体制的建议，如有学者就提出建立健全我国海洋执法秩序的相关法律法规，建立起综合的海洋执法体系；和先琛在《浅析我国现行海洋执法体制问题与改革思路》中提到，我国应该设立更高层次的海洋行政管理部门，主张集中现有海洋执法力量的优势，打造一支效能强大的执法蓝军。同时，和先琛认为，我国海洋执法由一支主要力量来承担是改革的趋势和方向。众多学者都把我国海洋执法体制出现的问题进行了全面的分析，但显有学者提出解决我国海洋执法体制问题具体的措施。在建立何种比较集中有效的管理体制，以及如何实现执法一体化，等方面，没有具体的合理的建议，当然存在的分歧亦比较大。梳理并总结当今学者关于海洋执法问题的研究成果，存在一个重要的共同点，就是如果对我国现行海洋执法体制进行改革，重要的是坚持中央与地方相结合，以国家层面集中执法力量一体化为主，地方海洋执法为辅，提高地方政府海洋执法的积极性。

二、我国现行海洋执法体制的现状

1998年我国政府机构改革后，海洋执法开始形成以部门或行业为主体、具有较高分散性质的管理体制。我国当前具有海洋执法权的部门主要有国家海洋局的海监、交通部的海事局、农业部的渔政、公安部的海警、海关、环保等部门。

中国海监总队，列入中国国家海洋局编制，是国家海洋局领导下，中央与地方相结合的行政执法队伍，由国家、省、市、县四级海监机构共同组成。其领导机构中国海监总队成立于1998年。中国海监的主要职能是：依照国家法律法规和规定，对我国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，对侵犯海洋权益、非法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法行为进行查处，并根据委托或授权进行其他海洋执法工作①。

海事局是在原中华人民共和国港务监督局(交通部安全监督局)和原中华人民共和国船舶检验局(交通部船舶检验局)的基础上，合并组建而成的。海事局为交通部直属机构，实行垂直管理体制。根据法律、法规的授权，海事局负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通部安全生产等管理职能②。

农业部渔业局是我国渔政监督机构（中华人民共和国渔政渔港监督管理局），个别地方把渔政归于水产部门。农业部渔业局、渔政渔港监督管理局，负责渔业行业管理，行使渔政渔港和渔船检验监督管理权等。我国的渔政监督管理机构主要按照海域进行的划分，包括黄渤海、东海、南海三个海区。县级以上人民政府可以在重要渔业水域、渔港设立监督管理机构。县级以上人民政府渔业行政主管部门执行具体的检查监督任务。

海关是国家进出境监督管理机关，主要职责是通关监管、保税监管、进出口统计、海关稽查、知识产权海关保护、打击走私、口岸管理、对外税收征管。海关总署是国务院下属的正部级直属机构，统一管理全国海关。海关总署现有17个内设部门、6个直属事业单位、管理4个社会团体（海关学会、报关协会、口岸协会、保税区出口加工区协会），并在欧盟、俄罗斯、美国等派驻海关机构。中央纪委、监察部在海关总署派驻纪检组、监察局③。

海警的全称是中国公安边防海警部队，其隶属于公安部边防局，接受公安部的领导与管理，编制列入中国人民武装警察边防部队序列。海警的主要职责是维护近海海上治安，其具体任务包括：在我国的领海及其毗连区等海域巡逻检查，对海上船舶进行治安管理，打击海上违法犯罪行为以及境外敌对势力利用海洋对我国的破坏活动，维护我国的海洋主权完整，保护我国涉海单位及个人的海洋权益。

环保局负责拟定和组织实施环境监察、排污收费等政策法规和规章，负责调查处理重大环境污染事故和生态破坏事件，负责重大海洋环境问题的统筹协调和监督管理，负责环境保护行政稽查工作。按国家要求会同有关部门拟订重点海域污染防治规划，统筹协调海域污染防治工作，指导、协调和监督海洋环境保护工作。

三、我国海洋执法的问题分析

进入新世纪，我国经济对海洋资源的依赖度正在逐渐加大，海洋开发活动愈演愈烈，海上纠纷、突发事件逐渐增多，而在维持海上秩序、保障涉海主体利益等方面，我国传统海洋执法体制的问题开始凸显，这些存在的问题或弊端已经难以适应海洋开发活动迅猛发展形势的需要。从我国长期的海洋执法过程来看，我国海洋执法存在的主要问题有如下几个方面：

（一）执法主体多，协调合作少

长期以来，我国的海洋行政管理体制强调按照产业进行管理，产业管理成为海洋行政管理体制的主要模式，但由于海洋行政管理体制在建设过程中存在部门众多、效率不高等遗留因素，这就间接的造成了我国海洋执法体制的高度分散模式。我国具有海洋执法权的部门职能划分较为分散，这种单一的执法模式在表面上是分工清晰、责任明确，而在实际的执法过程中又经常会出现不同的海洋执法部门之间在职能和具体工作范围上出现相互交叉或重叠的现象。职能交叉、工作重叠往往会致使海洋执法工作走向两个极端：一方面会出现执法领域行政空白，也就是在某些海洋执法内容上出现多个部门都不管不问的局面，即海洋执法领域的真空状态；另一方面会出现政出多头的弊端，以对海洋环境污染执法为例，我国的海洋执法部门就涉及到海监、环保、海警、海事等部门，每个海洋执法部门具有的处理海洋污染的规定存在差异，从而导致排污企业、单位或个人难以应对。政出多头的存在既加重了对排污企业等的处罚成本，也致使相关海洋部门的执法权威受到影响。传统的行政管理部门缺乏协调与沟通的弊端在海洋行政执法部门身上被放大。政出多头是我国海洋执法过程中最大的问题。

我国的海洋执法部门之所以会出现执法主体众多，协调合作少的现象，究其原因不外乎两个方面：一方面，我国的海洋执法部门受制于传统行政管理体制的影响，把更多的精力用于自身的发展壮大，缺少大局意识和执法服务概念。为维护本部门的利益，不同的海洋执法部门会从自身执法需要出发，忽视经济发展和海洋资源开发与保护的规律，一味地追求执法队伍的规模，各海洋执法部门不断扩大的执法规模，从整体上造成了国家海洋执法成本的不合理上升。伴随我国海洋资源开发与保护的有序进行，我国海洋执法力量规模应当合理的发展。另一方面，我国海洋执法队伍的协调与沟通能力弱。长期以来，由于各个海洋执法部门的职能是单一的、机械的、分散的，在遇到确实需要各部门充分合作的突发事件时，不同的执法部门首先考虑的是自身的职责和执法范围，而不是同其他的部门积极的协调与沟通。长期的以分散化执法，无法凝聚成强大的海洋执法力量，在海洋执法成本上升的同时，也造成了执法效率的不断下降。我国的海洋执法部门有过联合执法的经历，但最终没有形成长期的联动与联络机制。以对我国海洋权益的维护为例，海军、海警、海监、渔政等海洋执法力量都有职责，但由于分散化的执法模式，海洋权益维护的意义被大打折扣，我国的海洋国土不断受到来自别国的屡次侵犯。近期的“黄岩岛事件”从另一个侧面折射出我国海洋执法队伍的协作性和执法效率有待提高。

（二）涉海法制建设落后，执法依据不足

法律法规的健全和完善是执法工作得以顺利开展的前提和基础。涉海法律法规是我国海洋执法机构进行合理合法的海洋执法活动的重要条件。我国海洋执法部门的执法地位、执法范围等都需要相关涉海法律法规的明确。完善的涉海法律法规建设能够有效的促进海洋资源的合理开发与有效保护，加强我国海洋国土的安全和海洋权益的维护。合理的涉海法律建设也是我国海洋执法部门进行正常有序地海洋执法活动的基础和重要依据。随着国家海洋意识的整体提高以及经济的迅速发展，海洋资源的开发与海洋权益的维护得到重视。与之相反的是我国的涉海法制建设落后，海洋执法依据不足，其主要表现为两个方面：

一方面，涉海法律的制定远远落后于海洋经济发展的需要。我国现阶段的海洋法律法规大多落后于海洋经济发展的速度，如不及时的修改或制定，海洋权益和海洋国土安全维护的形势将变得更加严峻。正常的海洋管理也受到法制建设落后的影响，管理混乱、行业纠纷、政出多门等问题不断出现。由于法律制度的缺失，盲目围海、乱采砂石、过度捕捞、养殖侵占锚地航道、船只闯入养殖区等事件屡屡发生，导致海洋资源的严重破坏和浪费，海洋污染日益严重，海岸侵蚀和海洋环境的不断恶化，近年来我国近海大规模“赤潮”事件不断发生，严重影响了海洋经济的发展。我国的海洋立法工作效率较低，往往出现了较大的问题时，相关的立法准备工作才展开，这就使得我国海洋执法客体的权益没有得到切实有效的保障。同时由于我国的执法力量众多，不同执法队伍的法律权限缺少明确，导致相关执法队伍的执法范围缺少法律支持，使海洋执法队伍难以有效执法。另一方面，现有涉海法律法规不合理，单项立法多，综合立法少。现有的有关法律法规内容单一化，大多是各个涉海相关部门针对某些方面海洋资源的开发与利用单独制定的，这种法律法规的出发点是部门的相关利益，受制于部门利益制约，只是一味地强调某一具体的海洋资源的开发与保护，严重忽视了海洋资源整体性和特殊性的要求，缺少从海洋开发利用的大局出发的考量。短期来看，其必然不利于我国综合执法工作的需要；长期来看，其不仅不利于我国海洋权益的维护，也会对我国经济的发展、海洋国土完整的保护造成损害。

（三）海洋执法队伍建设落后，人员素质偏低，难以适应新形势

我国的海洋执法部门众多，各个部门执法队伍的规模十分庞大，但如此庞大的执法队伍与海洋行政执法的效率不成正比。其中，海洋执法队伍的海洋执法队伍建设落后，人员素质偏低是一个很重要的原因。在实际的海洋执法过程中，执法人员的执法方式、执法程序、执法能力等体现一个国家的整体形象。高素质的执法队伍与合理的人员结构不但节约成本、提高执法效率，而且代表着国家法律的公平公正。当前我国的海洋执法队伍建设比较落后，新城代谢的速度比较缓慢，缺少高素质高水平的海洋执法人才的进入。由于各个海洋执法队伍长期以来存在“新老交替”缓慢的问题，“执法为民”的服务意识淡薄，传统官僚主义的弊端明显，更有部分执法人员存在“高高在上”的感觉，缺少耐心处理、热情服务的工作习惯，忽视执法原则的不合理执法现象较多。上述种种弊端严重降低了我国海洋执法效率与执法水平,削弱了涉海法律法规的权威性。

总体来讲，我国海洋执法队伍建设落后，人员素质偏低问题出现的主要原因有以下四个方面：一、源头上，我国海洋执法人员的招收缺少合理规范的考试录用程序。现有的执法队伍人员构成复杂，既有早期招募的退伍军人、公安民警，也有初出茅庐的大学生。部分执法人员文化程度不高，学历层次较低，影响执法水平的提高。伴随我国公务员制度改革、事业单位改革等的不断深入，这一问题正不断得到好转。二、编制不清。我国海洋执法人员绝大部分属国家编制,属于执法部门统一管理,但还有相当一部分人员没有纳入行政或事业编制,管理较为混乱。执法人员编制不统一,管理混乱。编制不清带来许多问题，一方面严重影响部分执法人员的工作积极性，造成执法队伍内部的不公平，影响队伍内部的团结，长期下去也不利于执法队伍内部的管理。另一方面，由于编制问题长期得不到解决，导致某些执法人员对自身职责缺乏自我界定，对执法机构的职责与权限缺乏明确理解。三、执法服务意识差。长久以来，我国海洋执法人员存在着“管理者”“领导者”的认识，把海洋执法的对象看做“被管理者”，这种认识的出发点不利于海洋执法工作的顺利开展。我国海洋执法人员要树立执法服务的理念，正确认识执法为民,遵循执法原则，克服执法过程中官僚主义倾向。

（四）海洋执法硬软件投入大与执法队伍规模大并存，执法装备相对落后

我国历年的海洋执法投入规模巨大，但由于我国的海洋执法队伍众多且分属不同系统，而国家每年的资金投入是有限的，将有限的资金、装备分散到众多的执法系统，投入与建设的“双分散”在降低了资金等投入的使用效率的同时，也直接造成了海洋执法队伍装备建设的落后。执法装备的落后影响执法能力的提高，受到装备落后的影响，我国正常的海洋执法巡逻以及海上秩序的维护难以做到。海洋环境污染、海上交通事故、海上犯罪等事件逐渐增多，这在考验我国海洋执法队伍执法能力的同时，也对我国相对落后的执法装备进行检验。更为严重的是，伴随“中日钓鱼岛纠纷”、“中菲黄岩岛对峙”等事件，我国的海洋国土主权正不断受到威胁，作为维护海洋权益的各个海洋执法队伍受制于技术装备落后的影响，远洋执法能力不足。虽然我国最近几年加大了海洋执法船舶的技术改进，但与国外海洋执法队伍装备相比较，还有较大差距。以日本海上保安厅为例，其执法船舶和飞机不仅能在其专属经济区内高效率执法，而且其巡航监视的范围可以达到1200海里。它的大型可搭载直升机的巡航船在12小时内便可以到达200海里专属经济区内的案发地点执法。我国海洋执法队伍技术和装备的落后局面造成了对违法行为的有效监督不够，在维护国家海洋权益、捍卫领土完整、保护渔业生产等方面仍需极大地提高。

四、提高我国海洋执法水平的建议

我国海洋执法过程中的问题是多方面的，出现问题的原因众多。如我国还是一个发展中国家，经济实力有限，对海洋执法装备的改进升级还需要时间。我国海洋执法还处在起步阶段，出现问题是正常的，关键是在分析问题的同时，找到解决问题的办法。我国海洋执法水平的提高可以从如下几个方面着手:

（一）借鉴美日韩等国经验，整合现有各支海洋执法队伍优势，考虑建设统一的多职能的海洋综合执法机构

我国是一个海洋大国但不是海洋强国，这种局面的存在与我国长久以来的海洋执法体制不无关系。纵观世界各国的海洋执法历史，海洋综合管理与海洋综合执法是维护本国海洋权益的成功之处。我国政府可以考虑将现有的各支海洋执法队伍集中管理，充分整合各支执法队伍的优点，建设一支统一的多职能的海洋综合执法机构。海洋综合执法机构对我国海岸带、领海、毗连区、专属经济区和大陆架上的一切执法事务进行统一管理。同时，海洋综合执法机构要负责我国近海安全的维护，加强对海域的使用管理与海洋生态环境保护。将以行业为主的分散执法整合为海洋综合执法，不仅可以将我国每年有限的资金等投入充分有效的利用，提高海洋执法装备水平，还可以提高我国海洋执法效率，更好地维护国家海洋国土安全和海洋权益等。当然，建设一支统一的多职能的执法队伍是一项复杂的系统工程，面临利益争夺等障碍。表面上看，海洋执法体制的改革是由多支队伍到一支队伍的简单的数量变化，但实际上，海洋执法体制的改革是复杂的系统的伟大工程，绝不是一朝一夕就能完成的。长远来看，我国的海洋执法走向机构精简、效能提高、职能集中是大势所趋。

（二）建立中央、地方两级海洋执法协调与沟通机构，实现执法信息对称

由于我国还是一个发展中国家，国家的经济实力虽有提高但仍然有限，加之各个海洋执法部门之间存在利益争夺、职权划分等因素，指望短期内实现海洋执法体制的改革难度巨大。短期来讲，通过国务院政令,组建中央与地方两级海洋执法队伍协调与沟通中心 ,对我国的海洋执法活动进行有序规划，建立海洋突发事件联动机制，并使这种联动机制常态化。一方面，建立国家海洋执法协调与沟通机构。国家海洋执法协调与沟通机构担负着我国海洋执法的协调组织职能。该机构由我国的海监、渔政、环保、海事、海警等部门抽调部分人员组成。作为中央级别的海洋执法协调与沟通机构，有权利协调我国日常的海洋执法工作。国家海洋执法协调与沟通机构可以建立起海洋事务服务热线，并向涉海各企事业单位、个人公布机构的联系方式。当遇到海上纠纷、海上犯罪等事件时，可以及时与机构取得联系，由该机构迅速做出协调信息，促使海洋执法队伍在第一时间赶到事发现场。至于协调执法的经费，可以通过国家给予适当补贴。另一方面，组建地方海洋执法协调中心。地方政府应当参照国家海协调与沟通机构，组建地区海洋执法队伍协调中心。该中心接受国家执法协调与沟通机构的指挥,协调本海域的执法工作，地方协调中心的经费由中央与地方政府共同负责。

（三）建立并完善与海洋执法相关的法律法规

由于海洋立法并不健全，我国至今没有形成一个比较完整的海洋法规体系，现有的海洋法律法规大多是一些行业法规。行业法规的存在只是照顾到部门或某一行业的利益，与整个海洋资源的开发保护、海洋经济的发展不适应。鉴于此，一方面，我国政府应尽快出台一系列海洋基本法律。这些基本法律应当主要包括海洋权益维护、海洋生态环境保护等。这些法律要以国家利益为重，但也要充分照顾到海洋执法各个主体的部门利益。另一方面，要尽快制定我国海上综合执法相关法律，包括海洋执法队伍的地位、权限、职责范围、海洋执法程序等方面的立法。只有加强和完善海洋立法，才能使我国海洋执法走上有法可依、责权明确的法制化轨道。

（四）加强海洋执法队伍建设，提高海洋执法人员的整体素质

海洋执法人员素质的高低是提高海洋执法水平的关键，也是影响海洋执法人员执法能力的重要因素。我国海洋执法队伍众多，编制并不统一，海洋执法队伍人员素质差别很大，这在很大程度上影响了海洋执法能力的提高。我国的海洋执法部门应当对本部门人员的海洋执法能力进行培训。一方面，切实加强对海洋执法人员招收工作的管理和监督。各个海洋执法队伍可根据自身发展的需要，设置人员招聘的标准，在学历、工作经验、道德品质、业务能力等内容上尽可能的实现量化和常态化，这方面可以参考国家公务员考试录用制度。另一方面，强化海洋执法培训与定期考核制度。各个海洋执法机构可以对本部门人员进行定期、不定期的海洋执法培训。海洋执法人员只有不断进行业务培训,接受新知识，并严格执行海洋执法人员的年度考核制度。再次，要明确海洋执法人员的职责。要根据执法任务和执法目标的要求,实行海洋执法责任人制度。明确各级执法人员的职责、义务和权力,不但有利于加强海洋执法人员的管理,也有利于充分调动海洋执法人员的工作积极性。

（五）精简机构，改进装备，提高有限资金的利用率

我国每年投入到海洋执法建设中的资金规模庞大，但受制于部门规模的限制，造成了资金大量用于人员工资、福利等日常管理费用，难以用于技术装备的改善上。各个海洋执法机构精简机构设置与人员构成以后，提高了资金等投入的使用效率，避免了浪费，使得规模较小的执法队伍就能够承担起从前的海洋执法任务。可以精简人员，将节约下来的资金用于技术装备。按照国外海上综合执法比较有效的国家的执法队伍的规模，我国的海洋执法队伍可精简至3至5万人左右，至少可以减少10万人左右的财政开支。④如此算来，即使国家不增加投入，改革后的海洋执法力量也可以将现有海洋执法投入的一半以上用于技术装备的改进，这将极大地改变我国海洋执法力量的面貌。

当前海洋管理体制下，各部门自成体系，条块分割严重。长远来看，对海上综合执法体制进行改革，已成为社会各界的共识，势在必行。成立统一的执法主体，建立多职能、高效率的执法力量，是解决当前我国海洋执法问题的有效途径。短期来看，我国政府可以成立海洋执法协调与沟通机构，加紧海洋基本法律法规的建立和完善，精简机构，强化人员素质，提高投入的利用效率，加快执法装备的改造升级。这些短期举措有利于改善我国相对混乱、低效的海洋执法现状，有利于我国海洋权益的维护、海洋生态环境的保护以及有效促进我国海洋经济的可持续发展，提高我国国际地位与海洋形象，对实现中华民族的复兴具有重要意义。

[1]和先琛.浅析我国现行海洋执法体制问题与改革思路[J].海洋开发与管理.2004,(4)

[2]高昆.日韩海洋执法实践初探[D].金卡工程·经济与法.2009,(9)

[3]侯金义.浅谈海洋行政管理与海洋执法监察[J].河北省海洋局.1996,(4)

[4]李国庆.我国海洋执法改革构想[J].海洋信息.1998,(9)

[5]吴强,赵胜汝.海洋权益维护执法对策分析[J].海洋开发与管理.2004,(6)

[6]胡增祥.论海洋行政执法管理[J].专家论法.2002,(2)

注释：

①国家海洋局：中国海监总队.http://www.soa.gov.cn,2007—03.

②http://www.msa.gov.cn/Static/jgjj.,2012.4.5

③http://www.customs.gov.cn.,2012.4.5

④李培志.我国海上综合执法存在的问题及对策[J].公安教育.2004,(3)