我国海域使用管理中地方政府间合作关系研究

李春霖

（中国海洋大学法政学院，山东 青岛 266100）

2012年是我国《海域使用管理法》（以下称为《海域法》）实施10周年，《海域法》的颁布实施是我国海洋管理的一个里程碑。近年来，我国海洋事业取得了令人瞩目的成就，海洋产业为国家经济的迅猛发展做出了巨大贡献。但是，随着海洋开发项目逐年增多，人类对海洋资源开采与利用的规模和范围逐渐扩大，海洋资源日益稀缺，并且海洋资源本身存在着流动性、关联性等区别于陆地资源的特殊性质，从而海域的使用与管理不断产生着矛盾与冲突，这种矛盾与冲突在地方政府之间表现得尤为突出。地方政府之间如何化冲突为合作，建立何种模式的合作关系，成为当今海域使用关系中迫切需要解决的问题。

一、海域使用管理中地方政府的职能

（一）我国海域使用管理主体的法律规定

1、《中华人民共和国海域使用管理法》（以下称 《海域法》）的主体规定

第一，海域使用管理的立法主体。全国人民代表大会及其常务委员会是最高立法机关，负责制定具有系统性、全局性的海域使用管理法律，如《中华人民共和国海域使用管理法》。沿海省级人民代表大会及其常务委员会，负责制定海域使用管理的地方性法规。

第二，国务院海洋行政主管部门。国务院是海域使用管理的最高行政机构，负责制定海域使用管理的行政法规和重大政策，并负责海洋功能区划和项目用海审批工作。海域的所有权属于国家，国务院代表国家行使海域所有权。“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。”[1]在《海域法》中规定，国务院海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府编制全国海洋功能区划。国务院海洋行政主管部门在国务院批准用海的前提下登记造册，并向海域使用申请人颁发海域使用权证书。

第三，沿海县级以上人民政府。地方各级政府负责制定海域使用管理的地方法规和政策，并负责海域功能区划及项目用海审批工作。根据《海域法》规定，“沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门会同本级人民政府有关部门，依据上一级的海洋功能区划，编制地方海洋功能区划”。“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准”。“县级以上人民政府海洋行政主管部门调解对于海域使用权发生争议，当事人协商解决不成的情况[2]”。并且，沿海县级以上人民政府在海域使用管理过程中应加强对海域使用的监督检查。

第四，各产业部门对其相应产业进行监督与管理。各级海洋行政主管部门及其所授权组织、受委托组织是海域使用管理的具体执行主体，负责制定海域使用管理的规章制度，全面具体履行监督管理海域使用的职责。渔业行政主管部门依照《中华人民共和国渔业法》对海洋渔业实施监督管理。海事管理机构依照《中华人民共和国海洋交通安全法》对海上交通安全实施监督管理。海监对海域使用管理实行行政检查、海域使用行政决定和海域使用行政强制执行的具体行政行为等。

第五，中央派出机构：国家海洋局承担规范管辖海域使用秩序的责任。国家海洋局在海域使用管理方面依法进行监督与管理，并可以组织编制并监督实施全国海洋功能区划，组织实施海域使用权属管理等工作。

2、山东半岛蓝色经济区

2011年国务院正式批复 《山东半岛蓝色经济区发展规划》，这标志着山东半岛蓝色经济区正式上升为国家战略，成为海洋发展战略和区域协调发展战略的重要组成部分。

第一，沿海县级以上人民政府。山东半岛蓝色经济区区域规划范围包括山东全部海域、青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照6市以及滨州市的无棣、沾化2个沿海县所属海域。所以6市2县的政府在山东半岛蓝色经济区的海域使用管理中起着参与者与监督者的作用。

第二，山东半岛蓝色经济区建设办公室。负责落实和推进山东半岛蓝色经济区和胶东半岛高端产业聚集区发展战略；承担山东半岛蓝色经济区建设的综合协调、指导监督工作，组织编制并实施蓝色经济区发展总体规划，提出支持蓝色经济区建设、推进体制机制创新和一体化发展的重大政策建议，审核规划区域内由省统筹安排的重大基础设施和重大产业项目；承担山东半岛蓝色经济区和胶东半岛高端产业聚集区规划建设领导小组、规划建设推进协调小组的日常工作。

第三，国家海洋局北海分局。北海分局是国家海洋局派驻青岛并代表其在渤黄海海域实施海洋行政管理的机构。负责国家海洋法律、法规在本海区的监督实施，依法对黄、渤海海域实施海洋行政管理，完成国家下达的维护海洋权益、保障海洋资源的合理开发与利用、保护海洋环境、预防及减少海洋灾害等任务。

第四，十五个省直部门。15个省直部门分别编制海洋能源、现代服务业、高新技术产业发展、海洋生物产业发展、海洋装备制造业、临港重化工业发展、盐化工及海洋化工产业发展、信息服务、现代海洋渔业发展、生态环保、对外开放、园区发展、交通运输发展、海洋工程建筑业发展、海洋生态环保产业发展、现代农业发展、水利发展、土地开发利用、海底矿产勘探开发开采输送加工等专项、城镇体系建设、教育事业发展、科技事业发展、卫生事业发展、人力资源和社会事业发展、海洋文化旅游业发展等25个专项规划。

3、沿海地方人民政府涉海部门。沿海地方人民政府在海域使用管理中起到监督和管理的重要作用。市发展改革委、市畜牧局、市沿海经济开发办、市质量技术监督局、市经济信息化委、市公安局、市财政局、市国土资源局、市规划局、市农委、市水利局、市海洋与渔业局、市环保局、市旅游局等，主要负责组织沿海产业的开发建设；制定年度沿海海域开发与建设规划；定期向市委、市政府汇报海域使用情况；对各地落实《意见》情况进行督导、考核等。

（二）地方政府在海域使用管理中的职能

在市场经济条件下，政府对海洋的管理不再是计划经济条件下的“命令——控制”方式，遵循市场经济规律成为必然的选择。在这种特殊的条件下，市场经济规律是海洋管理的基础，作为调控者的政府，其职能便显得尤为重要，此时的政府是调节者、引导者。在某种情况下，扮演仲裁者的角色。关于政府在海洋管理与使用中的职能，简单概括如下：

1、海域使用管理的政策制定者

政策方案的制定在整个政策过程中居于枢纽的地位，唯有事前进行良好的政策规划与设计，得到一个可以为社会公众所接受的可行方案，政策过程才能进展顺利，政策运行才能确保成功[3]。政府是公共利益的代表者，社会公众的利益所需产生了政府，因此政府具有宪法和法律赋予的公共权力，政府公共权力的强制性使其在海域使用管理方面的效率提高，这主要表现在政府可以通过各种法规、政策来规范和引导企业和个人合理利用和保护海洋环境。

2、海域使用管理主体共同的利益协调者、服务者

海洋生态系统与海洋环境的公共性、流动性导致涉海主体在经济利益、区域利益等利益上不断发生矛盾与冲突，所以塑造一个和谐健康的海洋环境是政府必须考虑的重大课题。举例而言，当民众在面临海洋环境污染给造成的损失时，必然会向政府主管部门反映，政府如不对排污企业进行惩罚，不给民众一个合理的答复，势必会激化社会矛盾，进而破坏社会环境的安定有序；但如果政府对排污企业进行严厉的处罚，必然降低企业的生产积极性，势必会减少政府的财政收入。在这样的一个环境之下，协调好各方的利益，是政府的职责所在。

3、海域使用管理的参与者与监督者

社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性的作用，但市场自身具有缺陷，如市场失效等。具体到海域使用管理中，政府应依照法律法规对海域的使用管理进行监督，着力加强海洋环境监测能力建设，实现海洋使用管理监测业务化。运行使海洋资源得到合理利用，监督海域使用主体的经济行为及其他活动。

二、我国海域使用管理中地方政府间的矛盾分析

我国海域使用管理中地方政府间的矛盾或冲突可以从横向的角度进行分析与研究,也就是同级政府部门之间的矛盾。

（一）在海域使用管理政策的制定及实施上，各地政府存在冲突

海洋资源的多样性、特殊性、流动性、关联性成就了海域特色。以我国沿海为例，有的沿海城市依托独特的海域优势积极发展港口物流、海洋制造业等产业，并制定相关政策；而相邻的沿海城市由于海洋环境优美，海洋旅游资源丰富，就会积极打造海洋旅游产业，推出海洋旅游产业政策。而港口具有污染的性质会影响具有旅游优势的邻近城市的海域，特别会加剧处于海洋生态循环系统下方向临海城市大的环境污染。两种产业性质不太一致的临海城市，势必会出于各自利益需要，在海域使用管理方面发生冲突。

（二）地方政府之间“无序、无度、无偿”抢占海域资源和海域优势，引发冲突

自古以来，海洋就是与外界沟通的重要窗口。在社会市场经济迅速发展的今天，我国沿海城市的经济发展迅速，地方政府出于追求短期的经济效益，不顾海洋环境的承受能力，随着我国沿海经济的快速发展 ,沿海特有的环境条件和便利的进出口口岸,已成为众多投资者的首选之地。海洋产业产值已占沿海地区国内生产总值的10%-65%。受经济利益的驱使,沿海地方政府越来越关注海洋。几乎所有的沿海地方政府都十分关心海洋开发 ,并建立了相应的海洋管理机构，希望改变地方政府行政区划不含海域的现状 ，要求辖区下海,建立一种新的中央与地方分级管理海洋的制度。在目前的这种特殊情况下，海域资源被过度使用，就会造成同一海域、两地政府争先恐后的抢占资源，进行不合理的规划，导致各种矛盾冲突不断加剧，最终不利于海域的可持续发展。[4]

（三）在同一海域的使用管理上，政府的各部门之间存在多头管理、交叉管理的现象

政府对海域使用管理过程中，一项工作同时被多个部门管理，必将造成管理权的混乱。如一块滩涂围起来后，水利部门要收取围垦费（大约每亩5000元左右）；属于海域使用的，海洋部门又要收取海域使用金（根据用海类型和海域的不同等别征收，差异较大）；若海域变成了土地，在换发土地使用权证书时，土地管理部门又要收取相关费用，这必然加重使用权人的经济负担，也是不合理的做法。

（四）在海域使用管理出现问题或状况时，政府之间互相推诿责任

由于不同的海洋资源具有空间区域的复合性和某些海洋资源类别具有开放性和流动性等,客观上造成了每一具体海区都可能同时拥有几类资源,由此必然带来不同产业部门在同一海区进行不同资源的开发活动局面,并由此发生部门之间在使用海区上的矛盾和冲突。以北部湾沿海城市为例，北海、湛江、钦州等城市纷纷上马大工程大项目，加紧步法抢占北部湾沿海的滩涂，势必会在一定程度上造成北部湾海域的污染，加上海洋生态系统特有的关联性，必会加剧整个海域的环境污染。但作为政府机构的各城市的环保部门，在面对这种问题时，总是扮演“局外人”的角色，以各种理由推诿责任。

三、政府间横向关系冲突的原因以及合作关系建立的必要性

（一）政府间横向关系存在矛盾的原因

1、经济利益是矛盾存在的最根本原因

海洋资源是丰富多样的，其种类繁多、储量巨大，因而被称为 “天然的鱼仓”、“蓝色的煤海”、“盐类的故乡”、“能量的源泉”、“娱乐的胜地”。正是因为海洋资源的可利用价值以及资源的日益稀缺性，使得人们竞相争取资源的拥有权或使用权。“在现实生活中，每一个组织往往根据权利的大小和不同的目标取向来分配组织内外部的稀有资源”[5]。这就不可避免地造成了政府间为其资源拥有而导致的矛盾产生。同级政府，尤其是地理位置相近，经济发展水平相当一定区域内的同级地方政府更容易存在着竞争。除非有诱制性的制度安排或利益调整的好处，现有既得利益状况的打破将是一个较难的过程。地区为了自身的利益，可能会存在地区封锁、重复建设、恶性竞争、争夺有利资源等行为，这将阻碍地方政府之间的进一步合作。

2、海洋的自然属性导致矛盾的存在

“海洋，是由作为主体的海水水体、生活于其中的海洋生物、临近海面上空的大气和围绕海洋的周缘海岸及海底等组成的统一体。”[6]海洋是一个多维结构体，它具有很强的整体性。区别于陆地界限明确的划分，海水的流动性特点使得海洋无法进行明确的行政区划界限。而且海洋拥有丰富的自然资源，例如生物资源，矿产资源等，每一种资源的利用价值都是相当大的，并且在资源的开发利用过程中存在着纵横交错的现象，因而各级政府在各类用海活动之间不可避免地会相互影响甚至会引发矛盾与纠纷。

3、政府自身的复杂性

在海域使用管理过程中，政府起着管理与协调的作用。根据《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理，沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。”[7]但是在海域使用管理过程中，存在着行业内部海域使用权限不清以及海域使用管理权缺位的问题。各个部门分别制定了用海计划和工作方案，相互之间会形成众多不协调，人们很容易会发现，一项交叉性的工作由几个部门同时在管，由此出现了管理权力的争夺与矛盾；或是有一项交叉性的工作没有任何部门在管理，各部门之间互相推诿，谁也不管的局面时有发生。

4、沿海各地区发展差异

沿海各地政府间的发展存在着一定的差异、合作的法律基础薄弱、民间力量参与的不足等问题，使得各地在海域使用管理中处理关系方面存在着一定的差距，这种差距导致在其开发利用海洋资源过程中存在矛盾。特别是地区间经济发展水平不平衡，人口、资源、地理、产业、收入的差异都会成为矛盾存在的原因。

5、沿海各地区共识制度的缺乏

在海域使用过程中必然要存在共同使用的过程，而这一过程需要沿海政府的协调与合作。而地方政府为了实现利益最大化，会更多地顾忌自身利益的发展，共识的达成将是一个较长时期的过程。观念的落后也会导致沿海各地政府间矛盾的产生。除非看到眼前的利益，否则传统观念的力量将促使人们保持现状。

（二）政府间横向关系趋于合作的必要性

沿海地方政府职能在不断地扩大，而其拥有的人力、物力、财力相对于整个区域来说相对有限，沿海地方政府间的关系必然要走向既竞争又合作的态势，可见地方政府寻求合作的愿望日趋强烈。

1、有助于实现海洋资源的有效配置。政府间的合作使得海洋资源充分在政府间进行流动，从而有效盘活现有资源，实现资源共享，达到资源配置的优化。

2、有助于深入解决区域的共同公共问题[8]。以蓝色经济区为例，蓝色经济区面临海洋开发的巨大优势，海洋开发过程中涉及共同利益的问题将可以通过政府间的合作机制得到协调解决，从而有效调动区域内的资源来实现良好治理。

3、有助于沿海地方政府整体发展水平的提高。沿海各地政府间的合作，将在统一布局下制定阶段性的战略目标，并通过对海洋资源进行整合，发挥各地政府的海洋发展优势，实现特色发展，避免重复建设，减低成本，实现政府整体水平的提高。

4、有助于实现区际互动、优势互补[9]。从整体性的视野下来治理蓝色经济区的共同问题，可以有效地构建起区域合作的长效机制，从而互通有无、取长补短、分享资源与经验，有效实现区际互动和优势互补。

四、我国海域使用管理中政府间合作关系的构建

1、制定我国海域使用管理中地方政府间横向协调的相关法律法规。

我国在海域使用管理中地方政府间的关系方面还没有建立完备的法律制度，为了使各地政府在海域使用管理中达到利益共享，应对地方政府间的关系做出调整，制定出相应的法律法规，建立政府间关系法，以促进区域的协调发展。各地政府可以结合本地区的实际情况对政府关系以及合作内容等问题制定相应的规章制度，以进一步规范政府间合作的具体安排。涉海政府在制定海域使用管理政策时，应兼顾附近海域的利益。地方政府涉海政策的制定，要符合整个海域的长期可持续发展。若政府只顾本海域的发展，而忽视其他海域的利益，是不可取的，亦不利于和谐社会的构建。

2、建立一个相对独立的协调组织机构。

由于各地政府在海域使用及管理过程中存在着分歧与冲突，所以需要建立一个相对独立的协调各地政府利益的组织机构。协调管理机构的建立能有效地发挥各地政府的积极性，反映地方政府的意愿，针对可能出现的问题，政府之间可以及时地交流与沟通。协调组织机构的建立可以提高管理效率，避免交叉管理，多头管理，从而在一定程度上减轻各地政府之间的摩擦，可以消除一些可以预见的障碍，从一定程度上保证国家海域利益以及海域使用权人的利益，避免发生政府职能部门之间的冲突。这类组织可以是由各地政府或议会同意设立，并且政府拨款维持的纯官方组织；亦或是由一些企业、团体自发组成，得到政府支持的非政府组织。跨地区合作组织的设立和运行有利于政府间的交流、协调与合作。

3、建立规模化的发展方式以及多种合作模式。

各地政府在海域管理的资源优势以及经济发展水平方面存在着一定的差距，为了协调各方利益，要在保持整体区域政策方向一致的前提下，根据参与各方经济发展水平的不同，建立以经济发展为主的多领域合作，发挥各地优势，最终实现利益最大化。多种合作模式的建立能够让各地政府在实施过程中体会到合作的互利，参与各方的整体收益达到均衡状态。合作将是一个资源与利益重新整合的过程，会影响到既有的利益群体。

4、规范地方政府职能，减少地方保护的动因，加强海洋行政主管部门的队伍建设。

当前各地存在着地方保护主义，这严重阻碍了区域合作的发展。地方政府应该完善基础设施建设，规范各地政府职能，改善市场环境，发挥市场的作用，整合区域内的各种资源，建立公平、合理的竞争秩序，以促进当地海洋经济的发展。沿海各地方政府应充分发挥积极性和主动性，采用多元化的协调方式与其他地方政府展开广泛的交流与合作，以加强资源流动的最大化，提高经济发展水平。加强对政府及其涉海部门的海洋意识宣传，树立海洋国土意识，努力提高政府海域使用管理素质。海洋行政主管部门应当加强队伍建设，提高政府部门人员的政治、业务素质。政府部门之间要以大局为重，从保护海洋环境的角度出发，树立可持续发展意识。

5、建立健全问责机制

《海域法》实施后，在海域使用管理方面取得了一些成效，促进了海洋经济的快速发展，但在海域使用和管理工作中仍存在一些问题。针对在海域使用管理中各级政府对应承担的责任所存在的相互推诿现象，为了进一步加强和规范海域使用项目的管理，我国应建立责任机制，加强对海域使用管理的责任监管。开展海域使用项目后评估管理机制和模式的研究，确定海域使用后评价方法与内容[8]，对维护国家海域所有权，促进海洋资源的可持续利用具有重要意义。

今后，应当在整体海洋综合管理价值链中，把海洋立法、海洋权益和海洋功能区划作为管理的前提和基础，为其它具体管理环节活动和整个管理价值链的顺畅运转提供保证；同时要研究出台海洋产业发展、海水利用研究和应用、促进海洋自主创新等一系列海洋事业全面发展的政策；建立健全海洋行政管理法律法规，尽快完善海域使用管理法、海洋环境保护法、海上交通安全法、渔业法等的配套法规，深化领海及毗连区法专属经济区和大陆架法的配套制度研究；全面推进海洋行政管理依法行政，贯彻落实行政许可法，建立健全海洋管理行政复议听证制度，推进海洋管理行政执法责任制建设；加强海洋执法监察体系建设，创新管理体制，规范海洋开发保护和管理秩序；积极开展海洋普法工作，努力建立符合海洋行政管理特点和体现体制竞争力的综合管理体制，为海洋综合管理提供外在的体制保证。

结论

在深入研究地方政府在海域使用管理中横向合作的理论和实践基础上，借鉴这些研究成果和实践经验，改变我国沿海地区传统的地方政府间关系，打造新型的合作伙伴关系，通过沿海各地方政府间的合作，整合各地海洋资源，变矛盾、冲突为合作，实现双赢，形成共同理念与发展目标，实现资源共享、责任分担的地方政府合作机制，有助于推动我国政府对海域使用管理的可持续发展。

[1]中华人民共和国海域使用管理法（第一章第七条）.

[2]中华人民共和国海域使用管理法（第二章第十条）.

[3]丘昌泰.公共政策：当代政策科学理论之研究[M].台湾巨流图书公司,1995.115.

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[5]王琪.冲突与合作：现代海洋管理制度构建的矛盾分析[J].

[6]辞海[M].上海辞书出版社2000.37.

[7]中华人民共和国海域使用管理法.

[8]赵新峰,李水金.基于整体性治理的蓝色经济区跨区域政府合作机制研究[J].

[9]赵新峰,李水金.基于整体性治理的蓝色经济区跨区域政府合作机制研究[J].

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