国外城市化进程中土地发展制度及其借鉴意义*

任中秀

(山东大学法学院，山东 济南 250100;太原科技大学 法学院，山西 太原 030024)

世界各国在城市化发展过程中均产生过土地征收、开发利用、权利归属等一系列问题，各国为应对这些问题在立法上有各种不同的经验和做法。本文主要以两个典型国家——美国的土地发展权制度和德国的土地整理制度为例，阐述其对我国的城市化进程中土地发展的借鉴意义。

一、美国土地发展权制度及其影响

土地发展权的基本观念是发展土地的权利，是一项可与土地所有权分割而单独处分的财产权。进一步说，所谓土地发展权，就是土地变更为不同性质使用之权，如由农地变更为城市建设用地。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权以目前已经确定的正常使用的价值为限，即土地所有权的范围，以现在已经依法取得的既得权利为限。此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。

土地发展权制度肇始于英国。第一次世界大战后，英国为了解决城市重建和土地开发带来的土地征收问题，创设了土地发展权制度，首次提出土地发展权概念①国内学者对“development”有不同的译法，有的译为“开发”，有的译为“发展”。相应地，“development rights”有的译为“开发权”，有的译为“发展权”。本文使用大多数人的译法，使用“发展”和“发展权”的译法。。1947年英国的《城乡规划法》规定，一切私有土地将来的发展权转移归国家所有，由国家独占，实行所谓土地发展权“国有化”。私有土地所有人或其他任何人如想变更土地的使用类别，在实行开发建设之前，必须向政府购买土地发展权。1990年，英国在《城乡规划法》修正案中将“发展”定义为在地里、地面、地上或地下进行建筑、工程、采矿或其他操作，或者在任何建筑或者其他土地用途上进行任何实体变更。从英国法律对于土地发展权的规定来看，英国土地发展权归国家所有，权利属性具有公权性，价值取向偏重于公平。

20世纪上半叶，随着美国经济的迅猛发展，城市化速度加快，城市向外扩张占用大量农地，给耕地保护带来巨大压力。在20世纪二三十年代，美国曾学习德国对土地用途实施管制，控制城市规模的不断扩大，保护农地、同时保护环境。但到20世纪60年代，美国各州政府逐渐认识到土地用途管制收益不明显，农地流失状况仍然很严重。20世纪60年代末，美国政府在土地用途管制的基础上，仿效英国的做法，建立了土地发展权制度。土地发展权制度实施四十多年，遍及全美国。与英国的土地发展权不同，美国的土地发展权制度的价值取向注重效率，因为土地发展权归私人所有，激发了农地所有者保护农地的积极性。无论是土地发展权的转移还是土地发展权的征购都引入了市场机制，符合市场经济的基本要求。

美国土地发展权的权利归属不同于英国归国家所有，而是归土地所有者拥有。美国的土地发展权主要通过两种制度运行:一是土地发展权转移(Transfer of Development Right简称TDR);二是土地发展权征购(Purchase of Development简称PDR)。土地发展权转移由土地使用受限制的土地所有者将其土地上的土地发展权转让给受让人，土地发展权受让人获得土地发展权并支付对价。1968年美国纽约市的《界标保护法》第一次规定了土地发展权转移。该法规定，禁止改变或拆毁具有历史意义的界标，但允许界标土地所有者将界标所在土地的土地发展权转让给其他人。新泽西州颁布了专门的《土地发展权转移法令》。土地发展权征购是由美国各州及政府出资，从土地所有者手中购买土地发展权，政府掌握土地发展权。1974年纽约州Suffolk县首先推行土地发展权征购制度。

土地发展权转移的运作首先是划定土地发展权转让区和土地发展权转出区。土地发展权转让区通常是需要保护的区域或禁止进行商业开发的区域。受让区通常是可进一步进行开发的区域，通常是城市的中心地带。土地所有者可以选择保留土地发展权，按原规划对土地进行使用，也可以转让土地发展权，获得经济补偿，但此后不能变更土地用途。其次是由政府确定土地发展权的价值。各地对土地发展权的具体价值通常有一个计算公式。

土地发展权征购的运作首先由拟出售土地发展权的土地所有者向当地政府农业(资源)保护委员会提出申请，经初步审查后，该委员会对有关土地进行综合评估并确定价格。双方经谈判后签约。之后，委员会对土地的利用情况进行监督。征购的资金有公共资金和非公共资金。前者包括农业基金、财政拨款、债券发行、税收、彩票收入，后者则是组织或个人捐款的资金。

美国土地发展权制度对中国台湾地区产生了影响。中国台湾地区“内政部营建署”在1998年公布“都市计划容积移转办法”(以下简称“办法”)，该制度是仿美国而创设。“办法”第15条规定，基地的可移出容积，经核定全部或部分移出后，其所有权的全部或部分，应转移登记为“国有”或公有。台湾地区“都市计划容积移转办法”在2004年做出修正，修正案简化了移转程序，并扩大了适用范围，如对政府无力征收的因军事、航空、噪音以及其他因法规变更而禁建的土地都可适用容积移转，容积移转也可跨区进行。

二、德国土地整理制度及其特点

在欧洲国家中，德国的土地整理在制度、理论、技术等方面都具有一定的代表性。第二次世界大战以后，随着经济的发展，土地利用关系发生了很大变化。为应对这一变化，联邦德国于1953年颁布联邦土地整理法，并于1976年和1982年两次修订。起初土地整理的目标是为了改善农林生产经营条件和提高农业产量，之后转向不仅重视农业利益，而且重视自然环境的保护和景观的保持。到20世纪80年代，德国的土地整理的职能进一步扩大，增加了村镇改造的内容，土地整理成为乡镇实施其发展计划和实现其发展目标的重要手段。

德国土地整理的具体运作是在土地整理官方机构的指导下，按照一定的程序，在土地所有人、公共利益代表和农业职工代表的共同参与下进行。土地整理官方机构为土地整理局(不同的州名称不同)，在州、地区及基层都设不同级别的土地整理局。土地整理的具体执行单位为参加者联合会。该联合会同土地整理区域内的全部土地所有者以及土地整理期间的合法建房者共同组成。参加者联合会在土地整理局的指导下开展工作，其主要任务是组织公用设施的建设和维护;实施必要的土壤改良;负责土地整理的有关经费筹措和使用;完成土地整理局承担的其他任务。土地整理程序按照实施的先后顺序可分为制定土地整理规划阶段;明确权利归属阶段;实施土地整理工程阶段;核算阶段。德国土地整理制度的特点可以简要概括如下。

第一，土地整理制度有完善的法律制度为依据。如前所述，德国在1953年已颁布土地整理法，并随着形式的变化而不断进行修正。各州制定有关实施细则和条例，明确规定土地整理的目的、任务和方法、组织机构与其职能、参加者的权利与义务、土地整理费用、土地估价、权属调整及成果验收等内容。

第二，注重公众参与和广泛支持。从德国土地整理的实际运作来看，土地整理的执行者是参加者联合会，不仅土地的所有者和合法建房者会成为联合会的参与者，而且有关的农业、环保、水利等政府部门以及农业协会、环保协会及农村发展协会也会参与土地整理。各个参与者对于土地整理的立项决定、土地估价、权属调整方案以及土地整理方案都可以通过法定程序表达自身意愿，有利于土地整理决策的合理、公平，有利于兼顾各方的利益诉求。

第三，重视土地所有权人的利益保护。德国对土地所有权人的利益保护主要体现在以下几个方面:首先，明确权利归属。德国实行土地私有制。明确权利归属是对土地所有权人利益保护的前提。由于德国民法制度中已有较为完善的登记制度，在土地整理前已有明确的权利归属登记。在制定土地整理方案时，土地整理后涉及的产权变更及时进行变更登记，如土地登记、水利登记、文化遗址登记等。登记变更是未来保护土地权益的基础。其次，合理评估土地价格。要保护土地所有者的利益，必须有合理的土地估价制度。德国的土地估价不像美国完全由市场中介机构完成价格评估，而是由土地整理局提供土地的价值参照体系。这个估价不是绝对的货币价格而是各个地块与其他地块的相对价值关系。具体的估价工作一般由农业估价师承担。整个土地估价工作一般要花费两年的时间。

第四，注重对景观和生态的保护。德国土地整理的理念也经历了一个发展变化的过程，从只重视改善农业生产经营条件和提高农业质量，到既重视农业利益又重视自然环境保护和景观的维持。强调土地规划设计具有生态可行性，尽量减少对动植物生存环境的不利影响，形成合理的景观生态环境。

第五，设立专门的机关解决权属争议问题。德国的土地整理法规定，每个州的最高行政法院要设立土地整理法庭，负责审议和处理有关的诉讼案件和纠纷。在州一级土地整理局内部还设有一个独立的争议仲裁机构，专门解决土地整理过程中出现的争议。

三、国外土地发展制度对完善我国大陆土地发展制度的借鉴意义

(一)我国大陆地区城市化进程中土地发展制度的现状及存在的问题

随着我国城市化的发展，城市用地规模扩大也会导致耕地减少以及农村宅基地用地的调整。从我国一系列有关土地管理的法律法规来看，立法者对于土地管理的理念在不断变化。2004年的国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》重在对土地严格管理，主要体现在对农用地转用的严格限制，到2007年的《城乡规划法》则开始强调生态环境、自然资源及历史文化遗产。但总体而言，与国外的土地发展及土地整理相比，我国的土地发展制度还处于初级阶段，土地发展模式还需要不断发展和完善。具体而言，我国的土地发展存在以下问题。

第一，土地发展缺少理论支撑和完善的立法。美国的土地发展权移转的理论是在1961年由学者杰拉尔德·劳埃德(Gerald Lloyd)提出的，从其制度运作及影响力来看比较成功。中国台湾地区引入土地发展权制度建立“都市计划容积移转”制度，就是以土地发展权的理论为基础的。德国的土地整理以完善的法律为依据。相比而言，我国的土地发展是在不断试点的基础上发展的。20世纪90年代在还没有法律法规规定的情况下，有的省已开始土地整理的试点了。2004年国务院出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》性质上也不是行政法规，而是具有内部约束力的行政通知，是对各级政府和机构具体行政行为的约束，直到2007年才出台《城乡规划法》，立法相对滞后于实践且缺乏有力的理论基础支撑。

第二，公众参与土地发展缺乏具体的程序与制度安排。美国的土地发展权转移和征购制度是通过具体的市场化程序来运作的，政府进行监督。土地所有者在土地发展权转移和征购过程中有谈判、协商的权利。而德国的土地整理则通过参加者联合会实现公众参与，并且还规定有具体的程序安排。我国的有关文件中也提到要“尊重群众意愿”，但实践中只涉及土地征收，只是以看农户是否愿意签合同为准，至于农村土地整理的规划与做法则很少举行听证，也很少通过召开会议的形式让农户直正参与土地发展决策。

第三，土地物权人的利益保护存在立法漏洞。美国和德国都实行土地私有制，其土地权属明确。德国完备的土地登记制度保证了土地整理的顺利进行。美国的土地价值主要通过市场中介完成，而德国的土地估价由土地整理局提供价值参照系统，具体由农业估价师承担。我国不实行土地私有制，但《物权法》已确立对物权人的物权保护。然而我国尚未建立起完备的土地登记和土地估价制度，立法的缺失不利于保护土地物权人的利益。

第四，土地生态与景观保护仍需加强具体立法与执法。从其他国家的实践来看，土地发展应当重视生态与景观保护。我国2007年的《城乡规划法》也体现了这一理念，但是从具体的实践来看。随着2008年的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的颁布，地方政府仍以获得建设用地指标为主要目标，着眼于短期利益，而不重视长期的生态效益。因此，有必要进一步完善土地生态与景观保护立法，并加强执法。

第五，土地纠纷解决的司法途径不够畅通。我国最高人民法院的司法解释规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决;集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理①参见《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》2005年7月29日。。虽然对于农村土地承包纠纷的解决设有仲裁机构，但对于农村宅基地及其他农村土地纠纷的解决并无仲裁的途径。

(二)国外土地发展制度对我国大陆土地发展的借鉴意义

鉴于我国土地发展制度的现状及存在的问题，有必要借鉴国外土地发展制度的合理经验，进一步完善我国大陆土地发展制度。

第一，土地发展权制度的借鉴意义。土地发展权理论发端于英国，但英国的土地发展权归国家所有，美国的土地发展权归土地所有者所有，而台湾受美国影响而创设的“都市计划容积移转办法”则采取了折衷的态度，基地的可移出容积的全部或部分，其所有权的全部或部分可移转登记为“国有”或公有。土地发展权理论可以解决由于土地资源保护、景观保护、文化遗址保护或由于其他原因而禁建的土地所有者与其他可发展空间资源的土地所有者的利益均衡与合理分配。而对于何种方案更适合于我国则属于立法选择问题。我国若引入土地发展权理论，可根据我国土地制度设计相应的土地发展权，进而设定不同的土地发展权归属主体。

第二，德国土地整理制度也可资立法借鉴。德国并未采纳英美的土地发展权理论，对于土地的发展，形成了自己独特的土地整理立法:土地整理的目的、任务和方法、组织机构与其职能，参加者的权利与义务，土地整理费用、土地估价、权属调整及成果验收等。

第三，应当注重对土地所有权人的利益保护并通过具体制度落实。无论是美国的土地发展权制度还是德国的土地整理制度，都注重对土地所有权人的利益保护并且有土地登记制度、土地价格评估制度保障。我国也应当结合现实国情，建立土地登记制度，并完善土地价格评估制度。

第四，设计具体的程序，保障公众参与土地发展。如果引入土地发展权制度，则可以通过市场机制的谈判及合同让民众表达自由意志。如果借鉴德国的土地整理制度，则可以建立类似的公众参与土地整理的委员会，让公众参与土地整理，为土地发展规划提出合理化建议。

第五，完善土地纠纷解决的途径。在土地行政纠纷救济方面，应当在行政机关内部建立土地纠纷解决的仲裁机构，制定土地纠纷仲裁的有关法律。在土地纠纷司法救济方面，法院对于涉及的大量土地案件应当进一步纳入受案范围，拓宽土地纠纷解决途径。

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