社会管理创新之理念研究

张旭光

(山西农业大学公共管理学院，山西 太谷 030801)

创新社会管理是中国共产党提升执政能力面临的一项重大工程。纵观中外社会发展史，法治始终是治理国家的基本工具。今天，法治仍然是加强和创新社会管理的必由之路，是规范和保障社会管理创新的基本依靠，是推进社会管理创新实现根本性突破的强劲动力［1］。法治在创新社会管理中具有非常重要的地位。首先，法治是社会管理的基础。法治能够为社会管理提供一套制度规则，明确界定政府的权力范围，赋予社会公众应有的权利，一旦发生社会纠纷可以通过法律途径解决。其次，法治是创新社会管理的保障。法治能够明确界定各方利益，从源头预防矛盾，在矛盾处理中法治能提供有效处理机制与措施并对矛盾的处理具有终局效力，实现定纷止争。当前我国社会主义法律体系已经形成，因此，依法推进社会管理创新的实践要着重加强创新理念的软实力建设。正如刘作祥教授所说:“社会管理创新主要体现为观念创新和制度创新，其中观念创新是前提，观念创新为制度创新提供思想营养和理念基础。”［2］理念是人们认识世界、改造世界的一种思路或者方向，在不同的理念指导下，人们会得出不同的认识，采取不同的做法。笔者认为，在依法推进社会管理创新的新形势下，需要树立本文提出的科学理念，以新的眼光认识社会和指导社会管理实践，否则我们创新社会管理的实践就会偏离正确方向。

一、树立“以人为本”理念

在依法推进创新社会管理的法治进程中，必须树立起以人为本的法治新理念。人民群众不仅是社会管理创新的出发点，而且还是其归宿点。正如胡锦涛所强调的，社会管理涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。创新社会管理的根本目的，就是如何把以人为本的理念贯穿到制度设计、方法创新和具体执行当中。

以人为本的理念要求我们在依法推进社会管理创新的进程当中，在立法、司法、执法、守法等各个环节必须坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，通过各种渠道倾听群众呼声，解决群众的根本利益问题。只有这样才能最大限度激发社会活力、最大限度减少不和谐因素、增加和谐因素，提高社会管理科学化水平，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，确保社会既充满活力又和谐稳定。

以人为本的理念还意味着我们在社会管理活动中，应该永远把人看做主体和目的，而不是把人当做实现某个目的的工具。以人为本的和谐社会本质上需要贯彻主体性原则。主体性是相对于对象性而言的，后者强调的是工具理性在文化上的体现，而前者强调的是法律制度上的人文关怀。法律制度的人文关怀，本质上要求超越对人的工具化的理解，确认并实现人的内在存在价值。经济增长、技术进步、收入增加，以及社会现代化等固然是人类追求的目标，但它们最终仍只属于工具性范畴，人的全面发展才是法治的终极理念［3］。它包涵法所追求的全部价值目标，正如单泽渊学者所说:“法的价值很多，众多的价值目标中，惟有人的全面发展才是最高的价值。”［4］根据上述主体性原则的要求，在创新社会管理过程中，我们应当提倡以人为本，注重人权保障功能。社会管理必须体现人文关怀，使人文关怀成为判断社会管理活动是否合理与正义的尺度。

近年来，我国各地在法治建设的实践活动中，积极探索创新社会管理新对策，力图体现以人为本理念。比如，我国目前大力推行的社区矫正制度、“宽严相济”刑事政策的提出，充分体现了法律制度的人文关怀。再比如，以孙志刚案件为契机出台的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，广州市公安局鼓励市民拍摄交通违章的做法，司法部门“大调解”的纠纷解决思路等等，无不彰显法律对人性的关怀。可以说，我国在尊重和保障人权、矛盾纠纷的源头化解、鼓励公民积极参与社会管理等方面取得了不少成绩。但是这些成绩还远远不能满足推进社会管理创新新形势的需要，尤其是在鼓励公众参与社会管理，形成官民共治的社会管理格局方面还需要加大探索力度。比如，在社区矫正工作中，我们还需要进一步加大社会力量的参与力度;在矛盾纠纷化解和社会危险控制上，还需要进一步发挥群众的首创精神和主动精神;在司法公信力的提升上，还需要进一步依靠群众路线来实现。

二、树立法律至上理念

法律至上的理念是法治的当然要求，它指的是要在全社会树立起宪法、法律的极大权威，一切机关、组织和个人都必须在宪法、法律的范围内活动，任何机关、组织和个人都不得凌驾于宪法、法律之上。在现代社会里，只有法才是最高统治者。

社会管理活动往往要求管理主体具有积极性、主动性，它要求管理主体积极应对、预防、解决各种社会问题，而不能像传统的司法权那样消极等待。正是由于社会管理活动的主动性特征，使得社会管理权力尤其是行政权力能控制大量资源，具有容易扩张和权力寻租的弊端。这一点是毋庸置疑的，它已经为我国社会中屡禁不绝的职务犯罪、贪污贿赂犯罪所证明。那么，怎样才能在推进社会管理创新进程中减少这些违法犯罪现象的发生呢?这就要求全社会树立起宪法、法律至上理念，尤其是行政机关的公务人员必须做到依法行政。依法行政要求行政权的存在、行使必须依据法律，符合法律规定，不得与法律相抵触。依法行政还要求行政权力参与公共事务的管理活动中一般要做到“法无授权即禁止”，言外之意，行政权力的行使必须要注意权力的法律界限。行政权力并不是无限的，它必须要在法律规定的界限范围内活动，这也符合当前学界提倡的“有限政府”的精神［5］。只有真正树立起宪法、法律至上的理念，才能在社会管理活动中真正地做到“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”，才能塑造政府的亲民形象。当然要求宪法、法律至上、依法行政并不是仅仅对行政机关提出的，在完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局过程中，政府要逐渐把一些其管不了、管不好、不需管的社会事务管理权让渡给社会。因此，相应的社会组织、公民在相应的社会管理事务领域中也应当遵守宪法、法律至上的理念，做到依法管理，只有这样才能防止、减少社会管理主体滥用管理权限现象的发生。

三、树立能动司法理念

所谓能动司法是指法官不应仅仅消极被动地坐堂办案，不顾后果地刻板适用法律;在尚处于形成进程中的中国司法制度限制内，法官可以并应充分发挥个人的积极性和智慧，通过审判以及司法主导的各种替代纠纷解决方法，有效解决社会各种复杂的纠纷和案件，努力做到“案结事了”，实现司法的政治效果、社会效果和法律效果的统一［6］。传统的法学理论突出强调司法的被动性，司法权主要采取不告不理、恪守中立、严格依法裁判的模式，所以被动性是司法权的基本特征，因此与具有主动性的行政权形成鲜明对比。但是事实上，从司法权本身的规律看，能动与被动是司法的一体两面，司法的被动性更多地只是对司法的某个阶段的程序要求，而不是对司法的整体价值判断。就整个司法运作过程，积极能动是主要方面，消极被动是次要方面。因此，能动性是现代司法的基本特征和运作规律。

司法机关作为社会正义的专门捍卫者，在创新社会管理中具有重要职能。笔者认为，能动司法是司法机关参与创新社会管理的突破口和基本路径，原因如下。

第一，能动司法符合了司法机关应对社会变革的现实需求。在司法实践中，司法人员有权对个案进行适当程度的自由裁量以实现个案公正，因此司法本身应当具有一定的能动性。当前我国正处于社会结构深刻调整、利益关系深刻变化的社会转型时期，各种矛盾纠纷和利益诉求交织在一起，新的社会管理的价值诉求和社会管理法治的相对滞后，必然要求司法人员充分发挥司法的能动作用，积极参与到推动创新社会管理的实践当中，为社会管理提供坚强的司法保障服务。

第二，能动司法有利于实现司法的社会效果和法律效果的统一。能动司法理念要求司法机关在面对社会各个利益主体的评价与拷问时，不仅应该遵从法律规定，还要顾及社会效果。法官在审判中必须把“人民群众是否满意”作为评判、衡量自己工作和业绩的标尺，讲求法律效果和社会效果的统一。一个公正的司法裁判除了形式上具有合法性，符合法律的内在精神、基本原则、规范和程序以外，还必须在实体上合理配置争议各方的利益，达致各方利益的总体均衡，实现司法公正，以有效化解社会矛盾，得到社会广泛认同，实现良好的社会效果［7］。

第三，能动司法是时代发展对司法提出的新要求。马克思主义辩证唯物法学认为，社会物质生活需求决定上层建筑。当前我国正处于社会转型时期，尤其是党中央面对现实国情提出了社会管理创新的新课题，面对各种利益诉求相互交织、各类矛盾纠纷大量涌现、各样新问题层出不穷的社会现状，人民群众对司法理念提出了许多新要求，有许多新期待，司法机关要真正有效满足人民群众的需求，必须改变传统的被动司法等理念对司法工作的束缚，变“案结了事为案结事了”，变“事后解决为源头活水解决”，变“单纯注重法律效果”为“法律效果、社会效果、政治效果并重”，变“管控”为“疏导”。只有充分发挥主观能动性，更加积极能动地开展司法工作，才能最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，在社会管理创新的进程中有所作为。

四、树立和谐社会矛盾化解新理念

和谐社会不是“天下太平”的无矛盾社会，也不是无利益冲突的“大同社会”，只要有利益冲突存在，就会有矛盾的存在。因此，在和谐社会中，化解社会矛盾仍然是社会管理的一个重要环节。这个环节工作做得好坏，直接关系到社会公平正义能否得到彰显，群众正当利益能否切实得到保障，国家的长治久安能否得到实现等重大问题。可见，构建和谐社会，正确处理各种社会矛盾特别是人民内部矛盾至关重要。要解决各种社会矛盾，重要的不是仅仅承认矛盾、缓解矛盾;更不是回避、掩盖、甚至打压矛盾;关键是要创新化解社会矛盾的科学理念，树立不断促进和谐社会自我完善和发展的矛盾化解理念。笔者认为，矛盾化解理念主要包括三个层次内容。

第一，以人为本是和谐社会矛盾化解理念的核心。以人为本强调人的主体地位，和谐社会的构建，必须以人民群众的根本利益为价值标准，必须以维护好、实现好和发展好人民群众的根本利益为终极关怀。人民群众的根本利益并不是一种空洞的、抽象的政治口号，它是由各利益主体的具体权益构成的，每个个体的权益必然具体表现在经济、政治、文化和社会制度设计上，反映在政策和实际工作之中。以人为本将最广大人民群众的根本利益和独立个体权益作为发展的根本，把最高纲领中的人的全面发展作为社会发展的终极价值，立足于和谐社会阶段，以此衡量和指导社会经济发展的方向，这样既保证了和谐社会建设发展方向的正确性，同时又保证了和谐社会矛盾化解方向的主体性。

第二，为人民服务是和谐社会矛盾化解理念的关键。社会主义国家是人民当家做主的国家，人民群众的个人利益、部分群众的团体利益与全体人民的共同利益和国家利益之间是根本一致的，没有对立的性质。全体人民既是自食其力的劳动者、服务者，又是一切社会服务的对象;人人既是服务者，又是服务对象。为人民服务从根本上具有了人民群众自我服务的性质，即全体人民通过分工和相互服务，从而实现自己共同的福利。新时期在根本利益一致基础上出现的人民内部矛盾是非对抗性的矛盾，只要我们主动化解、主动调处，人人充当既是服务者又是服务对象，那么所有的人民内部矛盾就不会成为一个问题［8］。

第三，公平正义是和谐社会矛盾化解理念的保证。公平正义是衡量一个国家或社会文明发展的标准，也是我国构建社会主义和谐社会的重要特征之一。坚持公平正义是处理现阶段社会矛盾的根本保证，失去了公平正义，就会导致社会的不和谐，甚至会造成社会矛盾的激化。只有广大人民群众都享有公平的环境和公平的发展机会，才能把一切积极因素充分调动起来，才能使全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处。

司法机关作为定纷止争、化解矛盾的专门机关，在参与创新社会管理的伟大工程中要树立和谐社会矛盾化解理念，改变过去单纯注重“堵截”的被动消极式的化解矛盾理念，在解决矛盾的方式上要以和谐的思维处理纠纷，以和谐的方式化解矛盾，以和谐的价值处理案件。我们的司法机关应当把司法工作的社会效果、政治效果、法律效果的统一，作为司法工作的绝对重要的考量因素［9］。另外，树立和谐社会的矛盾化解理念不仅要注重从源头上解决矛盾，而且还要努力推进矛盾纠纷治理体系化工作。转型期的社会矛盾，涉及到多样化的矛盾主体、多层次的社会关系、多领域的利益冲突，单靠技术手段难以解决。只有广泛调动社会资源，形成由各行业、各部门，以及民间力量参与的多元主体矛盾化解体系，才能形成与转型期矛盾复杂多样相匹配的社会化解力量，实现各种力量相互支撑、相互借力、共谋调处的矛盾化解的和谐机制。

理念的普及是艰难的，它不可能一蹴而就，它只能在理论与实践的不断碰撞中，在经验教训的不断积累中，一点一点地前行。我们应当反对那种不顾国情的纯粹理性思辨，但也不能主张动辄就批判为不符合国情的盲目排外主义。我们所需要做的是如何将先进的理念同中国的实际国情契合起来，通过我们的学习、宣讲和实践，逐步树立起真正符合国情的创新社会管理理念，从而建立起中国特色社会主义社会管理体系，确保社会充满活力又和谐稳定。

［1］顾华详.加强和创新社会管理的法治建设研究［J］.重庆邮电大学学报，2012(2):67.

［2］刘作祥.社会管理创新中的法律观念与法律制度创新［J］.国家检察官学院学报，2012(2):70.

［3］胡学相，郑天龙.人格理论对我国宽严相济刑事政策的启示［J］.法治论坛，2009(1):180－192.

［4］卓泽渊.法的价值论［M］.北京:法律出版社，1999:530.

［5］罗豪才，湛中乐.行政法学［M］.北京:北京大学出版社，2006:22.

［6］朱苏力.能动司法是司法运行规律的本质所在［N］.人民法院报，2009－09－01.

［7］刘旺洪.以法治理念推进社会管理创新［EB/OL］.人民网，2012－05－17.

［8］胡 沫.和谐社会矛盾化解机制的构建［J］.中南民族大学学报，2007(6):83.

［9］葛洪义.2010年，中国的司法改革［J］.法律方法与法律思维，2011(00):45.