政府行为对民间金融机构发展的影响——以1927-1937年上海钱庄为例

刘梅英

（浙江理工大学马克思主义学院，浙江杭州 310018）

近代以来，钱庄随着内外贸易的发展，在与外资银行、中资银行自由竞争过程中，遇到发展的机遇而迅速繁荣。长期以来，钱庄以独资或合伙形式集资，运用传统的信用融资手段，结合经理负责的两权分立制度，通过钱庄发行的各类票据，控制着上海与国内贸易的票据清算业务，形成了一系列独具行业特色的信用制度，在全国金融中心上海曾占“三足鼎立”的地位。1927-1937年间，南京国民政府开始主导金融资源的配置过程。一方面，通过颁布、实施一系列的财政金融法规和政策，建立国家金融体系来垄断金融资源；另一方面，通过货币制度和监管制度改革加强对金融资源的控制力度。这些法律法规和政策使钱庄业迅速衰落。关于钱庄衰落的原因，史学界主要归结于三个因素：一是钱庄自身制度相对落后，一是银行对钱庄的竞争加剧，一是政府行为对钱庄的影响。［1］本文从政府行为影响入手，深入剖析1927-1937年间影响上海钱庄的法律和政策因素，试图反思金融现代化过程中制度供给对金融业的影响，总结历史规律。

一、公债政策的影响

近代历届政府为解决财政困境，主要靠发行内外债来缓解危机。发行公债（内债）本是吸引钱庄等金融机构投资，赚取利润的主要渠道。但国民政府为了维护国家机器的正常运转，在发行公债过程中，强行摊派，并常常延期还本付息，这对资本少，规模小的钱庄发展曾产生非常的不利影响。

南京国民政府建立后5年内共发行公债额达达10.58亿元，1931年发行的公债延期还本付息；1933-1935年3年内共发行5.78亿元。1936年2月，国民政府又一次延期还本付息。而当年发行“统一公债”再一次延长还本期付息期限。而政府利用腾出的基金继续发行新债。［2］（P.323）这些公债多数由金融界的银行和钱庄押借承购。如1927年4月，政府向上海银钱两会借款300万元，其中钱业公会承担100万元，以二五附税库券作抵。同业公会会员钱庄84家每家押借承购11 900元，余下部分由公会垫借。1927年4-10月间，南京国民政府向上海钱业公会借款5次，累计金额达615元万元，均由各会员钱庄垫借或承购，未入会的元字庄也被强行摊借。［3］（P.207）1927-1935 年间，上海钱业公会认购公债达265万元，押借公债款项达2697.5万元，共计 2963 万元之多。［3］（P.207-209）在承购押借过程中，上海钱庄不得不接受政府摊派的公债任务，也不得不面对延期还款的各种风险。这一政策使钱庄业的经营与政府需求接轨，从而引致钱庄经营的困境。［4］

由此可见，南京国民政府通过发行公债向金融部门转移风险，影响了钱庄的发展。当时的钱庄多以合资制筹资，钱庄资本多以2-4万两居多，运营资本极其有限而责任无限。1932年，上海南北市汇划钱庄62家，存款总额16 25l万元，实收资本总额1 800万元，仅相当于金城银行或上海商业储蓄银行一家银行的资力。1935年，上海全市48家钱庄，资本总额1 800万元，而总行在上海的59家银行的资本总额即达2.59亿元，是钱庄资本总额的14.4倍。［2］（P.282）大量公债的认购承销及延期还本付息，增加了以“信用”收放款的钱庄股东的风险，影响了钱庄的运营效率。与现代化的银行业相比较，后者以股份制模式筹集资金，以抵押放款的方式进行信贷活动，资力较雄厚，风险相对分散。因而公债延期还本付息对银行的影响远没有对钱庄的影响为大。有限的资本，加上大量的公债押借直接增加了钱庄的现金负担；而钱庄承购公债，虽有各种款项作保，也有薄利优惠，但由于公债还本付息经常不能按时进行，使钱庄本已短少的资金周转出现更大的缺口。加之社会不靖，一旦出现金融风潮，发生挤兑，钱庄通常会面临停歇和倒闭的风险。如1935年在美国白银政策影响下，中国白银大量外流对中国货币流通产生重大影响，因而公债还本付息不得不拖延，导致1935年钱庄不得不向财政部发出救济援助的呼声。

南京国民政府公债政策的实施，从国家层面看一定程度上解决了财政危机；从钱业立场看，延期还本付息直接损害了钱庄的利益，致使钱庄短期内数量锐减，如1927-1937年间，上海新设钱庄16家，而歇业的则达57家，1927年上海共有钱庄85家，到1937年时，只剩下46家。在钱庄规模和数量发生变化的表象背后，公债政策实质上反映了钱庄的资本运营制度，即以合伙为主的资本制度，以责任无限，经理负责有限的两权分离已不能满足当时金融环境变化对钱庄的冲击。

二、银行法律的影响

南京国民政府为控制金融资源，从1928年开始构建以“四行二局”为中心的国家垄断金融体系。到1935年，国家垄断金融体系和金融网络初步形成。国家垄断金融体制以国营为中心的金融制度定位，势必对私营金融机构——钱庄的经营模式产生巨大冲击。

南京国民政府先是通过颁布法律法规，加强对金融业的控制。如公布的《银行法》《银行注册章程》等等以推行国家金融政策为目的，开始约束私营金融业——钱庄发展。其中，《银行法》规定：凡收受存款及放款、票据贴现、汇兑、押款等业务之一者为银行，或视同银行。据此规定，钱庄具有银行性质，受《银行法》的规范和约束。《银行法》第五条规定了金融机构的资本运营的最低标准，如股份有限公司、两合公司、股份两合公司组织之银行，资本至少50万元；无限公司组织之银行，资本至少须20万元；商业简单地方，经财政部核准，前者不得在25万元以下，后者不得在5万元以下。根据相关法律，钱庄被认定为无限公司组织，一般资本须20万元，商业不发达之地也要5万元。另有报道称，银行须收足银行资本1/2时始能营业，三年内应十足收齐。［5］这些规定改变了过去经由钱业公会审议即可开办的惯例，而资本最低额、资本充足限额等的规定大大超出了钱庄的预期和资力，引起钱业及社会各界的强烈反对，并力争议定《钱庄法》。《全国银行年鉴》评论说，全国银行业中，资本不合此条最低限度者也不少，如果严格执行此规定，全国一部分金融机关，势必受《银行法》影响，而失去存在的依据，而不仅仅是钱庄银号如此。还有报道称，少数内地银行亦将处于淘汰之列，施行之困难至为明显……［5］《银行法》的相关规定并未因该法未实施而停止实行。在实际操作中，各地新设金融机构的成立、注册、资本、检查等，基本上都采用了该法的规定。

《银行法》的制订及颁布，确立了银钱业运作的法制环境，从规范行业发展的角度有其合理性，但却严重制约了以商业传统经营的钱庄等民间金融机构的发展。钱庄的资本组织形式主要是合资制，主要靠传统的习惯法的约束而进行，重信用而轻抵押，重合伙而轻股权，重惯例而轻法律，规模难以与现代化银行相提并论。因此，要使钱庄与银行遵守相同的法律法规，必然引起群起反对。1931年3月，上海钱业公会呈请中国国民党、中央政治会议、国民政府主席及中央各部，指出将钱庄纳入《银行法》的三大问题及建议另订《钱庄法》：其一，就抵押放款而论，改变钱庄信用放款为主的贷放形式，会使“资金有停滞之虞，而百业失周转之机，工商消沉可以立见”；其二，就钱业股东呈报财产证明的规定来看，会使股东“疑惧之心生”，“而营业之途犯狭，势必资金枯竭，民生益蹙”；其三，就实行股份制形式论，则以合伙制为主的钱庄业“数百年间相沿之善良习惯，一旦改弦更张，空滋纷扰”。上海钱业公会“沥陈下情，呈请鉴核，俯赐修正《银行法》，另订《钱庄法》，俾利推行，而资遵守”。［6］因此，《银行法》没有实施，但实践中却暗自推行，大大影响了钱庄长期推行的资本、组织、信用等制度惯例。如过去的信用放款，手续简便，主要通过熟人介绍即可快速办理信用收付款项，而抵押贷款实行，则使急需金融服务但缺少抵押物客户，或因手续繁琐而失去机会；钱庄股东经营状况从不对外公开的传统因《银行法》“向官厅申报”的规定，大大削减了钱庄的业务空间；加上以合伙起家、组织有限责任无限的钱庄，以股东信用作为保证的惯例曾对钱庄发展起到推动作用，《银行法》的新规定直接影响投资主体对钱庄的信用，从而影响钱业发展。

三、货币政策的影响

政府为统一货币，加强金融垄断进行的货币制度改革挖空了钱庄赖以生存的货币制度基础。近代两元并行的货币制度，派生出钱庄的兑换、洋厘、银拆、汇划等制度的形成，也因此却引起货币制度的长期紊乱。为改变现状，国民政府在北京政府货币制度基础上，于1933年开始，实行废两改元，确立银元本位制，将铸币权收归中央。为解决银价随世界行情变动引发的风险，1935年又进行了法币改革。废两改元与法币改革几乎动摇了钱庄赖以生存的根基，导致钱业迅速衰落。

（一）废两改元

民国初期，两元并用的货币制度使洋厘行市涨落不定。为解决洋厘变化带来的风险，1933年3月2日，财政部决定从上海开始试行“废两改元”政策，特别规定，上海市面通用银两与银本位币一元，或旧有一元银币之原定重量成色，以规元七钱一分五厘合银币一元为一定换算率，并自3月10日起施行。［7］（P.93）并委托上海的中中交三银行负责管理兑换事宜。4月5日，发布《废两改元布告》，规定4月6日起在全国范围内推行废两改元。中央银行通知并要求中外银钱业，将4月6日前所存银两数上报，按法定兑换率兑换新银币，撤销银炉房和公估局，对出口白银征收2.25％的出口关税，限制白银外流。至此，银两并行制度在全国范围内被废除。

废两改元政策一定程度上推进了货币的统一，有利于经济的整体运行，但是，传统与现代并存的金融制度在废两改元的冲击下，在维护银行业利益的同时，极大地损害了依靠垄断洋厘市场、兑换市场和汇划市场赚取利润的钱业整体利益。

钱庄长期把持洋厘和银拆业务。洋厘的折合率每天由钱业公会分早、午两市公布，升降依当天市场银元供需变化而变化，统称银拆。钱庄对往来户放款的利息，则还要在银拆基础上每千两另加3-6两。钱庄同业之间相互拆借的利率，由同业公会决定。洋厘和银拆成为钱业操纵金融行市的两大工具。“废两改元”使买卖银元获得巨利的钱庄的两、元兑换之利立即消失。如原先钱庄接收银元存款时，必照厘市扣去一毫二忽五，然后改计以银两起息；支出银元时，也以同样的方法计算，出入之间，每万元银洋可获3.4元左右的利润。［8］（P.141）有学者指出，钱庄在近代金融体系的重要地位与近代货币制度，特别是与银两制度密切相关。［9］（P.188）而政府强制推行的废两改元政策剥夺了钱庄的利润空间，极度缩小了其业务范围，大大影响了钱庄的发展。

（二）法币政策

废两改元后，法定本位货币银元价格深受作为商品的世界银价涨落的影响。时值世界经济危机致使各国纷纷放弃金本位，加之美国白银国有政策引起中国白银大量外流。南京国民政府为稳定行市，筹措发行纸币。1935年11月3日午夜11时，财政部正式发布改革公告和宣言，规定自11月4日起，以中中交三银行（后又有农行）发行的钞票为法币，所有完粮纳税及一切公私款项之收付，概以法币为限。法币改革在全国范围内推行，上海钱业界召开会议，通告各会员钱庄遵办。

法币改革统一了金融机构的货币发行权和货币流通，加强了国民政府对货币发行权的控制，但却阻断了钱庄长期垄断的钱业货币发行及票据使用业务。不仅使钱庄在金融业中占据的整体份额日益减少，而且庄票业务不断缩减，票据交换制度也受到影响。1934年，官方银行仅占全国银行总资产的18.2％；而1936年底，官方银行已持有72.8％的总资产。［10］（P.140）钱业票据业务也难以与银行业相比。十九世纪三十年代以前，银行本票在出洋货时不及庄票的1/10，但自钱业恐慌以来，因限制接受庄票关系，银行本票，流通广泛。尤其是中央、中国、交通、浙江兴业等银行的本票，事实上已取得与从前庄票一样的地位，随时可以为出货而用。三十年代以后，上海钱庄庄票的流通额下降到无足轻重的地步。1925年上海钱庄庄票占全市票据流通额的85％，1931年下降为50％，1936年下降到20％。［11］（P.70）法币政策还冲击了钱庄的存放款和票据交换等制度。以华商银行为主的上海银行业票据交换所于1933年1月10日成立，使钱庄长期把持的票据清算、和内地汇划、庄票制度和申汇制度等优势地位丧失。此时的钱庄实际上已成为小型银行，失去了它过去作为外贸联系桥梁的功能，已经不是本国银行赖以进行资金划拨清算的场所，相反，在业务上反而处于本国银行的从属地位。

四、钱业监理会的影响

废两改元后，钱庄长期维持的银两本位已为银元本位所代替，主要依靠“洋厘”和“银拆”盈利的途径已遭堵塞。而法币政策的实施使钱庄操纵金融市场的能力大大削弱。1935年的钱业大恐慌，集中反映了钱业发展面临的困境。此次危机中，上海汇划钱庄放款收不回来，存款者纷纷提款，钱庄资金顿现紧张态势，不时面临停业危机。6月2日，上海钱业公会主席秦润卿向孔祥熙请求救济。财政部以救济“金融恐慌”，安定市面为名，决定拨付金融公债2500万元“救济”钱业，并派定徐堪、杜月笙、王晓籁、秦润卿等，组织钱业监理委员会负责办理掌管贷款等所有权利。程序是由上海钱业联合准备库向各钱庄收集押品担保，向上海钱业监理委员会换取公债，再凭公债向中中交三行抵借现金借款1 800万元。各钱庄的抵押品、道契照工部局估价七折计算，货物照市价八折计算，公债票按市价计算，银行金融公债照六折计算。各借款钱庄还须按月造送资产负债表，由钱业监理会监督其营业。这次抵押贷款的结果是，有着二百余年历史的上海钱庄不得不置于国民政府的控制之下。

在接受政府救济过程中，钱业长期控制的汇划制度被剥夺。1935年6月10日，钱业公会决议，各银行在各庄的汇划洋款，一律同时转存钱库，以后各庄不再收各银行汇划存款；各庄需用汇划头寸均向钱库拆借，钱庄需用划头，提出押品向银团拆借；钱业联合准备库加入银行公会联合准备委员会票据交换所，为上海钱庄统一代表与票据交换所银行进行汇划清算与收解，凡票据交换所的会员银行，收取钱业公会会员钱庄票据，不再向各庄直接收解，均交由票据交换所向钱业准备库轧帐；同时钱业公会会员钱庄，收取票据交换所会员银行的票据，也不再向各行直接收解，均交由钱业准备库，向票据交换所轧帐。

五、结语

1927-1937年间，政府直接进入金融资源配置过程，其优势在于能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁，它能以自己的强制力和“暴力潜能”的优势降低制度变迁的成本，满足其军事的、政治的、财政的需要，及政府租金最大化的目标需求。对于金融业而言，以政府为主导的制度供给以国营为中心，以发展现代银行制度的政策导向，在满足国家利益最大化的同时，实际上抑制了钱庄等私营金融机构的发展，损害了钱庄业的现实利益。正是在政府主导的金融制度变迁过程中，政府的公债政策、银行法律、货币政策和监管政策对上海钱庄的潜在影响，使上海钱庄表现为明显衰落，实质上则是政府在强制性制度供给过程中，私营金融机构生存空间被挤压，致使日后不得不适时进行制度变革和制度调整，加上近代中国多元化的经济成分的融资需求使上海钱庄适当调整后可以继续发挥其金融中介的功能。

［1］朱荫贵.抗战前钱庄业的衰落与南京国民政府［J］.中国经济史研究，2003，（1）.

［2］中国金融史编写组.中国金融史［M］.西南财经大学出版社，1993.

［3］中国人民银行上海市分行编.上海钱庄史料［Z］.上海人民出版社，1960.

［4］杜恂诚.近代中国钱业习惯法——以上海钱庄业为例［M］.上海财经大学出版社，2006.

［5］最近颁布之银行法令——全国银行年鉴（1934）［Z］.［6］钱业公会请订“钱庄法”呈文和对各埠同业通告［J］.银行周报，1931，（10）.

［7］中国人民银行总行参事室.中国民国货币史资料（第二辑）［Z］.上海人民出版社，1991.

［8］杨荫溥.杨著中国金融论［M］.黎明书局，1931.

［9］戴建兵著.白银与近代中国经济［M］.复旦大学出版社，2005.

［10］［美］帕克斯·M·小科布尔.江浙财阀与国民政府［M］.台北风云论坛出版社，1991.

［11］［日］宫下忠雄.中国银行制度史［M］.日本东京，1943.