官僚制理论及其批判

徐永江

（河北经贸大学公共管理学院，河北 石家庄 050061）

在西方的行政管理发展史上，官僚制是行政管理理论发展史的里程碑，他体现了超越以前一切文明的重要技术进步。甚至可以这样说，研究公共行政学，对官僚制的研究是不可逾越的。对于官僚制，人们非常青睐他的理论架构，然而在理论与现实之间存在着很大的反差。作者试图通过对管理体制理论的发展及其演变做出梳理，并且对理论的发展做出分析，通过对官僚体制的分析得出对中国政府管理的启示。

一、官僚制的定义及其演变发展

官僚制的内容及其丰富，官僚制又称“科层制”，它是一种理性化的管理组织结构，它的基本职能是执行决策者的经任命产生的官员所组成的大型组织。它必须遵循一套特定的规则与程序，有明确的权威登记，权责自上而下传递。

早在18世纪，西方学者就开始研究官僚制了，关于“官僚制”这一术语第一次出现时在法国哲学家格里姆的一封信中。到19世纪,官僚制被认为是一种政府的形式，这种征服形式的权力掌握在各个层级的官员手中。到19世纪后期美国学者威尔逊发表《行政研究》，他提出了“行政学研究的目的在于政府应该做什么工作，政府应该怎么样用尽可能少的成本去完成这些工作”。他又进一步的提出了政治二分法的原则，后来古德诺又将这一原则发扬光大。到20世纪，马克斯.韦伯提出“理想型”官僚组织理论，他的理论是建立在整个社会“理性化”的基础之上的，他认为任何的一种组织都是是建立在一种权力之上，如果这个组织没有某种权力作为基础，那么他就不能正常的运行。韦伯认为理性——合法的权威才是理想组织形式的基础。韦伯的官僚制是以法理的权威为基础的，采用严格的规章制度来约束其成员的行为，是为高效完成工作任务的管理方法，是时代的进步，解决了传统社会组织管理的缺陷，以标准化的结构和秩序化的流程和规范化的管理模式建立秩序。自从韦伯提出理想官僚制以后，相关研究浩瀚如烟海，官僚制在他所产生的那个年代产生了很积极的作用，韦伯所提出的官僚制，以其精巧合理的层级结构、平等固定的法治精神、专业化分工，抛弃了经验管理过程中的人治因素，纠正了当初政府任人唯亲，下级对上级的依附作用，对官员决策的任意性和不可预测性等弊端给予纠正，倡导官员职业化，克服了当初党政分离对政府行政的影响，提高了政府的效率。官僚制强调制度的重要性，对西方资本主义精神的发展起到了重要的作用，推动了西方社会的发展。然而在学术发展史上，对官僚制的研究却“鲜有正面形象”，因为“官僚制”的优越性是在其“理性”的前提下实现的，然而现实并不以我们的假设所运行，“理性化的官僚组织理论”自从提出的那一刻起就像所有理论一样受到很多人的质疑和批判。

二、对官僚制理论的批判

官僚制是以理性为基础的，祛除了人性因素。把人认为是一个个机械化的零件，这样必然会把人的关系转化为物的关系，从而产生冷漠的官僚体系，降低组织的效率。

官僚制强调制度和程序的作用，过分强调制度和程序就会限制了个性的发展，使他们墨守成规，规避风险，造成管理人员不求无功但求无过，对创新型人才的培养非常不利，同样也阻碍了优秀的人才进入组织。

官僚制强调等级制度和权力的集中，权力的过分集中就会使权力无限的膨胀，这种膨胀的结果是官员爱权、贪权，对民主造成极大的威胁，从而使组织的效率降低。

官僚制是一种缺乏竞争的制度，薪酬的获得是依靠层级的制度安排，与个人的劳动绩效关系不大，这样会造成人浮于事，干事缺乏动力，形成了论资排辈的不良现象，进而影响了工作效率。

官僚制的专业化分工和等级链的制度，过分强调专业化分工和等级链就会使机构发展的比较臃肿和“专业畸形”，内部协调和沟通变得困难，信息传达失真，从而降低组织的效率。

三、官僚制对中国政府的治理的启示

针对于我国当前政府行政管理的问题，解决官僚制对我国行政管理的问题既要发挥官僚制的优势，又要结合我国的国情改善官僚制度的局限和不足。我们既要继承官僚制的精髓，又要抛弃他的糟粕，要想实现这一点，我们应当做到以下几点：

（一）实现行政管理的理性化，法制化和科学化

我们要借鉴官僚制的理性主义，因为当前的中国是人情关系为主导的社会关系，所以我们要科学的设置组织机构和岗位，提高人民的法律素质，消除权大于法的现象，实现全面的法治，增加管理的技术性和科学性，形成有效的行政组织体系。

（二）全面实现以人为本

社会是人化的社会，我们要避免物化的社会，全面克服官僚制中僵化的制度，我们要转变观念，坚持以人为本，技术领先，丰富官僚制对人性的需要，给人以关怀，实现人的主体性。在行政人员的选拔、录用和晋升中，坚持德才兼备，重视对人员的知识、技术培训和能力的提高，从而保证在各级管理岗位上有高素质的技术和专门人才。

（三）坚持变革与组织创新

公共行政组织作为一个变化发展的系统,它是整个社会大系统中的一个分系统。随着社会的发展和环境的变迁,行政组织也必须随之不断作出相应的自我调适与变革,以达到与外界环境的动态平衡。只有突破官僚制逻辑思维的局限,才能产生创造性的全新成果，调整政府职能结构，转变和重新定位政府职能，改革政府人事制度，推行和完善公务员制度加强民主法制建设，运用法制化提高行政组织的理性化程度，防止官僚集权，更新组织文化，树立现代行政观念。

（四）建立新的竞争、激励、参与机制

引入竞争机制，激发人的创造性和主动性，提高政府管理效率，降低政府管理成本，增强政府活力以适应社会的需要。利用激励精神改革政府人事制度，鼓励创新，改革内部用人制度，严把“进口”关，合理实行聘用制、劳动合同制，竞争上岗，择优录用，科学考核。引入参与机制，了解民情，体现民意，集中民智，为公众提供便捷有效的制度化参与和利益表达渠道，加强民众监督，统筹兼顾各方利益。

总体而言，尽管官僚制组织模式存在如上自身难以克服的种种弊端，但它所体现出的“官僚制精神”在今天不但没有过时而且应该为任何社会组织所提倡和鼓励这种官僚制精神体现为建立在理性精神支配下的法制观念、契约观念等秩序化价值。在建构官僚制组织时，由于各种主观和客观限制，理想难以成为现实。我们去评价韦伯及其官僚制理论时，要站在时代的角度，不能单一的去肯定或鄙弃，而是应客观地去认识，有选择的去借鉴，理智的去改造，与时俱进的去发展，坚持科学与价值的统一，坚持工具理性与价值理性的统一，创建中国特色的“官僚制”。我们要明确官僚制理论在我国是有生命力和发展空间的，在此，我们可以吸其精华弃其糟粕，借他山之石，完善我国的行政管理理论，指导我国的行政实践。

[1]马克斯.韦伯.经济与社会[M].北京：商务印书馆，1997.

[2]周琼.对理性官僚制批判的反思.哲学与政治，2010.