论村民自治中的直接民主

张丽辉

（普洱学院 社会科学系，云南 普洱 665000）

从1987年《村委会组织法（试行）》制定算起，我国村民自治的发展已经历了20多年。尽管村委会直选还远未达到理想状态，但是学界的研究重心不再仅仅限于村委会的直选，而更多地关注村务的民主决策和民主管理。村务的民主决策与管理采取何种形式，不可避免地触及到直接民主与间接民主的选择问题。

一、村民自治承载着直接民主的理想

民主作为人类政治发展的共同归趋，其形式有两种——直接民主与间接民主（又称代议式民主），所谓直接民主的实现就是指不借助于中介或代表，自己对自己的事务进行直接的管理，即人民不间断地直接参与行使权力，所遵循的原则是少数服从多数。从原则和理想状态看，亲自行使权力应当胜于把权力委托给他人。直接民主在现实生活中以两种方式存在：一是体制型，即在国家体制上实行直接民主。二是非体制型，即在具体问题上以直接民主的方式作出决定，如直接参与、直接选举和全民公决等，但在国家体制上却是间接民主。所谓代议制民主，是指全体人民借助选举程序投票选出自己满意的代表，结成政府，来代表他们行使权力，负责制定法律和管理公共事务。由于人民只是间接而不是直接行使权力，故又称间接民主。

作为中国基层治理经验而存在的村民自治，与国家政权层面上的中央、省、市、县、乡镇各级奉行的单一制行政体制不同，是从国家体制开放出来的，由基层社会组织自身生活的一种治理方式。根据这种治理方式，本可以由基层政权控制的基层公共事务交给了人民直接管理，用直接民主的方式实现了一种群众性自治，基层政权则对自治事务实行指导。村民自治所秉持的直接民主理念和立法精神，可以追溯到新中国刚刚成立的上世纪50年代。

根据《彭真文选》对基层直接民主的回顾，早在1953年决定建立城市街道委员会时，即提出并经中央批准，街道居民委员会的性质是群众自治组织，而非政权组织。它的任务主要是把街道居民组织起来，在居民自愿原则下办理有关居民的共同福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。彭真写道：“基层群众性自治组织过去一直没有推广到农村。1982年颁布的新宪法第111条规定：‘城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。’”彭真的这段话可以看作是党和国家对村民自治制度设计的总纲。村民自治的理念、立法精神都可以从这段话中找到源头。将村委会的群众自治组织和乡镇政府的政权组织区分开来，是处理乡村关系的基本原则，支持村民自我管理则是党组织和村委会关系的基本原则。1987年村委会组织法（试行）（草案）在六届全国人大第23次会议审议之时，彭真围绕着村委会的问题作出一长段经典的论述，题目就是《通过群众自治实行基层直接民主》。彭真指出：人民如何行使民主权利，当家作主？这是一个很大的根本问题。最基本的是两个方面：一方面，人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力。另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们社会主义民主的健全就缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。[1]（P607-608）由此可以清晰地看出，村民自治的推行承载着直接民主的理想。

二、村民自治实践与直接民主原则的背离

村民自治承载了直接民主的理想，接踵而来的问题便是：直接民主的实现形式究竟有哪些。由于彭真没有严格界定什么是直接民主，并且在他的上述论述中很容易引申出在基层实行直接民主、在基层之上或高层实行间接民主的结论，因此我国的一些学者对直接民主赋予了较为宽泛的含义。如有学者认为：村民自治这一基层直接民主通过村民会议、村民代表会议、村民选举委员会、村民直选等形式来实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。依据政治学理论关于直接民主的严格界定，村民直选是一种最基本的直接民主形式，这一点毋庸置疑，而对村民会议、村民代表会议及其两者的替代才是最有争议之处。2000年11月，全国人大内务司法委员会在北京主持召开了一个 “贯彻执行村民委员会组织法研讨会”，会议认为：村委会组织法的基本精神是村民实行直接民主。根据该法的规定，村民会议是村民实行民主自治的权利基础和基本形式。只有在人数较多或居住分散，召开村民会议比较难的地方，才可以召开村民代表会议，而且只能讨论村民会议授权的事项。在法律实施中，凡是条件具备，能够直接召开村民会议的地方，都应当用村民会议的形式决定村内的重大事项。在执法过程中，有些地方用村民代表会替代村民会议，不召开村民会议，或者用村民代表会决定村内一切重大事项，这种做法与立法宗旨不相符。由此可见，村民自治实行直接民主的形式就是村民会议。

回顾村民自治30多年的演变路径会发现，在各方作用下，原来制度设计中以村民自我管理和参与为核心的直接民主，却逐渐演变为以选举为核心的精英民主和间接民主。理论界、学术界对我国村民自治的直接民主原则及其实现形式、村民在村级民主过程中的参与权利和程序等重要的议题缺乏应有的理论关注和深入研究。特别是1987年试行法之后，学术界跟随“选举为中心”的实际工作任务，将大部分理论资源应用于村民自治中的民主选举研究。[2]（P10-17）结果，以选举为中心的村民自治研究逐渐迎合并事实上促进了村民自治偏离直接民主以及参与的本性，走向一种“代议式民主”。1987年的试行法还仅仅是确认了村委会的管理机构地位，在原则上明确坚持直接民主原则，立法者也明确表达了对直接民主原则的支持。但到了1998年，村民代表会议制度正式确立，而2010年新出台的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定了村民代表会议的组成与议事程序，与之相伴的还有村庄规划中的行政化思维，最终导致村民会议的直接民主形式被“边缘化”[3]（P18-19）。 在“代议式民主”的逻辑下，从实践者、立法者到理论研究者都聚焦于——选举，选举对象为村委会委员和村民代表，议事规则上重视村委会和村民代表会议，村民的直接民主权利在实际中仅剩余直接选举的权利。

从村委会这一视角来看，它是依法选举产生的，其上台后如何做事情，村民便难以驾驭。2010年10月最新修订的《村委会组织法》第二条明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”该条基本赋予了村委会作为村民自治的主体地位，尽管《村委会组织法》的第二十三条规定了村民会议、村民代表会议对村委会具有年度报告的审议权以及决议的否决和修改权，第二十四条规定了重要项目由村民会议保留的权力，但其实根本不足以解决村民自治异化为“村委会自治”的问题。一个没有受到有效制约的村委会，即便是民选的，仍然会在任期内追求自身利益的最大化，一旦其可能获得的利益超过了连选连任所可能带来的利益，它仍然会去追求原本不该属于他的利益。无奈的村民，惟一的办法就是与选举对应的罢免，但是在一个精英主导的村庄，村委会完全可以化解村民经过严格程序所组织的罢免努力，结果现实中罢免成功的案例很少发生。

而作为直接民主的主要形式村民会议，《村委会组织法》在其程序规定方面尚有诸多不完善之处，主要表现为：一是未对定期村民会议作出强制性规定。既然村民会议有审议村民委员会年度工作报告的责任，则理应一年至少召开一次。然而该法未作出强制性规定，而同时规定村民会议可将此权限授予村民代表会议，那么村委会完全可以以召开村民会议的种种客观障碍为由，不召集村民会议，而只召开村民代表会议来进行年度工作审议。因为相比村民会议而言，村民代表会议更便于村委会操纵。二是未对村民会议的形式作出更灵活的规定。如在网络极为发达的当下，村民会议可否采用网络会议的形式或者现场会议与网络会议相结合的方式未作规定。事实上，在部分市郊村和城中村，网络会议已不存在太大障碍，村民因客观原因不能到达现场的，可委托他人代表其参加会议，可否将村民会议中最为重要事项单独列出，采用网络表决、电话表决、委托表决等方式也未作规定。三是村民会议如何制约村民代表会议未有涉及。如前所述，村民自治承载着我国实现直接民主的伟大梦想，然而受制于农村的客观现实，村民代表会议作为一种间接民主的形式承载着人们实现村民自治的梦想。当人们意识到并极力摒弃“村委会自治”的同时，应当充分考虑到如何防止村民自治异化为“村民代表会议自治”的可能性。依《村委会组织法》第二十四条规定，村民会议对于村民代表会议的授权几乎没有任何保留事项。同时，尽管规定村民代表向其推选户或村民小组负责，但没有规定其选民是否有权罢免村民代表及罢免程序。更为重要的是，村民会议并没有被规定为强制性的定期会议，村民代表会议却被规定为每季度召开一次，这大大加强了村民代表会议架空村民会议的可能性。尽管村民代表会议毫无疑问比村委会更具有民主代表性，但仍然属于精英民主，精英（代表）往往会和村干部之间达成某种利益的交换，结果村干部完全可以将村民的利益搁置一旁，使得农村决策体制走向某种集中模式，由少数村庄精英来决定村庄的重大事项，其结果不是村民的公益，而是精英（代表）们的公益。基层民主的这种发展趋向，并不利于乡村治理和乡村发展。

这种被误解的村民自治，造成的直接后果就是：民主似乎只有一种——以选举为核心，而民主的主体似乎也只有精英。农民本来就已被排斥在国家民主层面之外，而在最有可能参与并决定自身事务的村民自治领域，又被“代议民主”所隔离，他们根本不可能有效地参与村庄政治过程，更没有机会通过政治参与来实现自我教育和意识上的现代化。这种误入精英民主和间接民主的村民自治实践，已不可避免地耗蚀了村庄内聚力，对村庄公共权力行使方式不满的村民，开始背离村庄共同体迁徙和上访，这意味着治理主体开始脱离村庄共同体了，共同体解体了，村民没有了，又如何来谈自治？

三、还村民自治以直接民主的本来面目

对村民自治的直接民主已无异议，当前首要而基本的一项任务就是要探寻村民自治中直接民主的实现形式问题，重点应放在如何通过合理分权以及程序安排，使其顺畅运行。村级民主制度实践的方向，应放到村民真正参与村级公共事务决策方向上来，以参与式的直接民主来构建村级民主模式，它的重点在于追求让村民更直接地参与决策，并与村民参与决策权利为中心，而非选举权利为中心。

如前所述，从最严格意义来讲，村民自治内部的一切决策都应使用最具正当性的村民会议来决策，以体现直接民主的“直接性”。但村庄事务繁杂，性质与影响范围不一，在客观上并不需要事事诉诸“村民会议”；村民会议的制度成本相对最为高昂，村民的自主精神与能力的培养非朝夕可成，全部实行直接民主，尽管最大程度解决了权力合法性问题，但忽视了管理的有效性问题。所以，村民自治的民主程序应该是一种以直接民主为主、间接民主为辅的程序组合。两者不妨如此定位：村民会议是原则和重点，不能通过简单的“一次性授权”来挤压直接民主空间，架空直接权力领域，应保障村民会议在召集程序、议题重要性及协商理性方面的优先地位，使之对最重大的村级事务具有直接决策权力，对村民会议的开会制度也要做出原则性规定并鼓励各地探索。作为规避村民会议客观存在的种种障碍和巨大成本而在实践中发展起来的村民代表会议，可通过清晰、有限而可收回的授权安排，使之承担日常性的村级重要事务决策。村民会议和村民代表会议各安其分，才能协调好村民自治中的精英和大众的不同作用。事实上，单独哪一方都达不成善治的效果。

想要说明的一点是，直接民主的优势并不在于一定能产生比间接民主制度更科学和明智的决策，而在于其尊重了每个人表达自己利益和意志机会，更在于其承认了每个个体的主体性。或许理想主义的直接民主并不可取，但其所蕴含的价值确实值得推崇。应将村民自治真正归还给村民，使之具有相对完整的权力来对自治事务做出决定，并在此过程中形成核心的民主行动能力。在此意义上，村组法应保持适度的 “谦抑”，尊重社会自治的自身规律和发展需求，为村民自治提供运行空间。

从直接民主原则出发推演整套运行体系，理应成为当前村民自治最核心的理论与实践关切。

[1]彭真.彭真文选[M].北京：人民出版社，1991.

[2]王禹.我国村民自治研究[M].北京：北京大学出版社，2004.

[3]张明亮.村民自治论坛（第一辑）[M].北京：中国社会科学出版社，2001.