推进中心镇建设问题的对策思考

杨 曼

（中共南通市通州区委党校，江苏南通 226300）

20世纪50-70年代，在计划经济和优先发展重工业的指导思想下，我国城市的快速发展与农村的停滞不前形成了鲜明的城乡二元结构。为了缓解城乡二元结构，促进经济社会和谐发展，我国走出了一条以城镇化为根本动力，推动城乡一体化发展的道路。为寻求城乡发展新动力，打通城乡联系通道，苏南、浙江、广东等地提出以中心镇建设为着力点，推动新型城镇化这一新构想。中心镇作为推进新型城镇化的有效抓手，是推动区域经济发展的持久动力，是促进城乡统筹和工业化、信息化、城镇化、农业现代化四化同步的突破口，是提高城乡公共服务和民生保障水平的着力点。

一、中心镇的定义与功能

（一）中心镇的内涵

目前，学者对中心镇内涵的认识基本分为两种观点。一是“功能说”。此种观点认为，“中心镇是县域城镇体系规划中各分区内，在经济、社会和空间发展中发挥中心作用的镇，即中心镇应该是已经具备一定发展条件，且对周边农村地区具有一定经济带动和辐射作用的小城镇。”[1]二是“地理—功能”说。此种观点认为，“中心镇属地理概念，它是县域内某一地区中周围若干个乡镇的中心，地理位置相对居中，一般是自然形成、客观存在的，在一个较长的时期内具有相对稳定性，在周围地区中相比较而言其经济实力较强。”[2]

笔者认为，中心镇区别于普通建制镇的意义在于“中心”及“均衡”。中心镇依靠自身既是经济发展中心，又是地理位置中心的区位优势，通过对周围的镇村发挥带动作用和示范效用，使城乡不均衡发展变为相对均衡的发展。

（二）中心镇的类型

根据不同中心镇的支柱产业及其特色，笔者将中心镇分为资源输出型、加工配套型、生态健康型三种类型。

一是资源输出型。资源输出型中心镇的特点是借助中心镇周边蕴含的自然资源，选择中心镇发展的相关产业。如，粮食种植为主的中心镇将发展饲料加工等作为主导工业；矿产资源丰富的中心镇将矿产资源挖掘与开采作为主导工业；历史文化资源丰富的中心镇凭借丰厚的历史文化资源，发展旅游业以及相关的二、三产业。

二是加工配套型。便利的交通运输网络，较为完善的基础设施建设以及较高水平的公共服务、社会管理能力是此类中心镇的优势所在。此类中心镇可充分利用交通资源、公共资源、人力资源等，为所在城市的主导工业企业提供零部件加工、仓储及物流服务。

三是生态健康型。此类中心镇较少受工业污染，拥有良好的生态环境。生态环境的特殊优势可使这类中心镇沿着绿色、健康、可持续的目标发展，构建宜居优美的生态健康小城镇。

（三）中心镇的功能

中心镇是连接城市与农村的重要节点，在解决三农问题，实现农村城镇化的过程中，中心镇发挥着至关重要的作用，是区域经济发展的重要支撑、统筹城乡发展的重要载体、转移农村剩余劳动力的重要途径。

一是区域经济发展的重要支撑。一方面，中心镇能够促进产业结构调整。中心镇可通过一定的组织能力，有效集聚支柱产业，拉长拉粗产业链，促进传统产业转型升级，促进新兴产业蓬勃发展。另一方面，中心镇能够集聚非农产业。中心镇较为完善的基础设施建设和较大的市场影响力，有利于改变农村中小企业小而散的发展现状，使企业布局集中于中心镇，促进企业技术和产品的转型升级，带动非农企业的整体发展。

二是统筹城乡发展的重要载体。新型城镇化是统筹城乡发展，实现城乡一体化的重要载体。中心镇是新型城镇化的全新尝试。一方面，中心镇起到连接城市和农村信息交流、交通衔接的连接作用。中心镇依靠其畅通的交通优势、通达的信息优势，为农村市场提供及时、全面、准确的信息网络和流畅、稳定、持续的物流链条。另一方面，中心镇的基础设施建设、公共服务水平以及社会管理能力优于周边镇村。周边镇村可依靠中心镇强大的辐射作用和示范效应，改善自身的公共基础设施建设、公共服务水平、社会管理能力，实现城乡一体化发展。

三是转移农村剩余劳动力的重要途径。农民工是我国城镇化进程中产生的特殊群体。中心镇能够解决农村剩余劳动力的问题，就地吸纳、分流大中城市过剩的劳动力，缓解城市的就业压力。目前，我国城市劳动力总量趋于饱和，高知识技能型劳动力供给不足，对知识要求不高的岗位供给过剩，再加上城市未就业工人数量的增加、农民工择业的自主性增强、城市生活成本的提高，公共服务和社会管理领域城乡二元结构难以缓解，加大了农民工在大中城市就业与生存的难度。中心镇具有较多劳动密集型、对知识技术要求相对较低的企业，而且距农村较近，生活成本相对较低，基础设施建设不断完善，文化、医疗、卫生等事业不断发展。因此，农村剩余劳动力就地转移到中心镇不仅成为可能，而且还能成为农村剩余劳动力就地就业的首选。

二、中心镇的发展对策与思考

（一）发展原则

笔者认为建设和发展中心镇应遵守合理性、前瞻性、关联性和协调性的原则。

一是坚持合理性原则。中心镇要按照村镇发展的实际情况，合理规划、合理布局、合理利用资源、合理配置资源，防止盲目贪大求全、浪费资源。二是坚持前瞻性原则。中心镇发展规划要有一定的超前意识，基础设施建设要能为今后的五年、十年甚至更长的未来服务。公共服务和社会管理要有勇于突破、敢于创新的超前发展眼光。三是坚持关联性原则。在产业向工业园区集中、人口向城镇集中、服务业向镇区集中的基础上，中心镇要形成畅通的交通、信息网络，使其辐射、示范功能能够辐射到周边镇村，构建城乡一体化新格局。四是坚持协调性原则。中心镇要在产业、服务、市场相互协调的基础上，促进自身及周边镇村政治、经济、社会、文化、生态全方位的协调发展。

（二）发展对策

一是强化意识，加强领导。各地各部门要在思想上给予高度重视，正确认识加快发展中心镇的重大意义，切实加强组织领导，成立中心镇建设小组。在发展中心镇的过程中，只有始终把加快发展作为第一要义，坚持以人为本，注重着眼长远，才能全面推进城乡统筹，努力实现中心镇可持续发展。

二是合理布局，科学规划。各级各部门要在充分审视中心镇现有资源、发展规模的基础上，委托高层次规划设计单位或邀请高层次专家进行指导，形成“1+N”的规划形式。“1”是指中心镇整体规划。要坚持“科学合理、适度超前”的规划原则，高起点、高质量地做好中心镇建设总体规划，合理确定农村居民点的布局及规模，统筹安排基础设施、公共服务、社会管理的配套内容和标准。“N”是指与总体规划相配套的产业发展、基础设施、公共服务、资源环境、历史文化传承与保护等重要专项规划。专项规划要注重完善和提升城镇基础设施、公共服务水平，优化城镇生态环境，彰显城镇历史文化和特色风貌，增强城镇承载和辐射能力。总体来说，中心镇的各项规划首先要确保规划的质量和水平，注重各项规划的有机衔接、协调统一与科学合理；其次要切实增强规划的权威性、严肃性，不能朝令夕改。最后，中心镇各种规划要重点强调地方特色，避免城镇建设“同质化”现象发生。尤其要针对中心镇重要地段、重要节点，做好城市设计，统筹中心镇平面布局、建设风格和容貌特色，提升中心镇建设品位。

三是集聚发展，转型升级。产业是中心镇发展的重要基石，是扩大中心镇人口规模与其他服务功能的前提，因此中心镇需始终把加快发展作为第一要义，把做大经济总量、做强特色产业作为中心镇发展的基础支撑和核心内容。中心镇必须在立足区位、资源、市场等优势，进行准确定位的基础上，选准特色主导产业，对传统产业进行升级改造、延伸转化，对新兴产业注重支持、培育，提高产业结构高度和效益，提高产业整体素质，提升产业整体层次。同时，要因地制宜，避免因重复建设、产业结构趋同引发的低水平恶性竞争，为中心镇的持续繁荣发展奠定坚实的经济基础。

四是财政支持，扩充资金。首先，通过税费返还，让利于中心镇。如：税收增幅超过本县（市）区税收平均增幅以上部分中的县（市）区地方留成部分，全额返还给中心镇；中心镇在土地征收转用和出让过程中，土地的增值收益除按规定上缴国家、省以外，全额返还给中心镇等。其次，给予重大项目资金支持。各级政府部门要向上争取项目，统筹安排市、县（市）区级项目，加大资金整合力度，促进重大项目、优质项目、绿色项目向中心镇集聚，实现中心镇跨越式发展。最后，扩大融资渠道。在积极争取上级政府财政资金支持的同时，中心镇可探索、引入市场机制，借助各种社会资本弥补、扩充资金。

五是做好服务，扩权强镇。上级政府部门在行政体制改革的过程中要坚持“依法放权、高效便民、分类指导、权责一致”的原则，以服务为导向，简政放权，扩权强镇。如：一方面，上级政府可通过授权或委托等形式，“赋予中心镇相应的经济类项目核准、备案权和市政设施、市容交通、社会治安、就业社保、户籍管理等方面的社会管理权。”[3]另一方面，各级政府部门需加强部门协调配合，放弃条块分割和部门利益，调整、完善中心镇机构的审批管理制度。非行政许可事项直接交办给中心镇行使，行政许可事项依据相关法律法规和规章的规定，委托给中心镇直接行使。

六是盘活土地，确保用地。各地要在保证土地动态占补平衡的基础上，确保中心镇用地需要。首先，在每年度的城镇建设用地指标总量中，给每个中心镇安排一定的额度。其次，用足用好农村集体建设用地，建立农村集体建设用地流转机制，让农村集体建设用地有偿、公开、透明流动。再次，探索建立“先用、后还、再用”的用地指标周转良性循环机制，落实好村级集体留用地政策，用于发展壮大村级集体经济，增加农民收入，引导农民居住向新城镇、新社区集中。最后，探索建立农民承包地、宅基地退出补偿机制。

七是制度统筹，改善服务。农民是中心镇发展的主要承担者和受益者。中心镇的发展也是为了破解城乡二元体制难题进行的有益探索。因此，中心镇的建设要全面落实以人为本的科学发展理念，加大城乡统筹力度，让农民在中心镇建设和发展中得到更多的实惠。如：一方面，加快基础设施、社会事业和公共服务等方面的规划建设，完善长效管理机制，着力改善中心镇生产生活条件，增加中心镇对农村剩余劳动力的吸引力和吸纳力。另一方面，按照城乡社会保障制度一体化的要求，全面建立农村居民、被征地农民基本养老、基本医疗、低保等社会保障制度，建立按居住地登记的户籍管理制度，合理配置教育资源，解决农民的后顾之忧，使农民能够真正享受与当地城镇居民同等待遇，实现农民身份的真正转变。

八是提升素质，提高品位。从长远的发展思路来看，中心镇聚集的不仅是物质财富，也是精神财富，实现的不仅是土地的城镇化，也是人的城镇化。中心镇建设的最终目标是实现农民身份市场化、就业方向非农化、生活方式的现代化、居住和生产生活范围的非农化。实现人的城镇化是个长期、潜移默化的过程，土地的城镇化往往快于人的城镇化。因此，在推进中心镇经济建设的同时，要全面提升农民的整体素质，提高农民的人文品位。由于中心镇的居民绝大多数是由农民身份转变而来的，要培养他们的城市意识、环保意识和市场经济意识，强化公民道德、社会公德、职业道德、家庭美德的教育。由于中心镇的一些居民受教育程度仍然落后于大中城市居民，封建思想和旧俗恶习依然存在，因此，要依靠中心镇对周围基层镇村的辐射效应和带动能力，加强引导中心镇居民破除封建迷信思想，抵制旧俗恶习，养成健康、文明的生活方式，提高居民的人文素质。

九是建立体系，强化监督。一方面，建立中心镇综合评价指标体系。中心镇应对其整体实力、辐射效应、集聚效应、发展前景进行量化，设定全面、合理的评价指标，形成科学、合理的评价指标体系。另一方面，要强化督查，严格考核。根据中心镇评价指标体系制定年度考核办法，加强检查督促，严格实施绩效考核。

[1]陶特立，张莘植，吴强.中心镇规划若干问题的思考[J].小城镇建设，2008，（1）：49.

[2]宴群.关于“中心镇”的认识[J].小城镇建设，2008，（1）：33.

[3]浙江省委、省政府.浙江省关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见，http://blog.sina.com.cn/s/blog_6374514401011uig.html.