统筹解决农业转移人口市民化问题的路径研究

吕青

（江南大学，江苏无锡 214122）

城市化是一个国家在经济持续发展的推动下产生的经济社会变迁过程，是引起国家发展模式与发展状态不断变化的重要动力，是一国现代化水平的重要标志。在城市化的过程中，农村劳动人口向城市转移是必然趋势。农业转移人口实现从农村转移出来，在城市从事非农产业，转变职业，进而学习获得市民的基本资格，在城市逐渐沉淀，实现其市民化并与城市市民逐步融合的过程，即市民化过程。[1]

虽然农村劳动人口向城市转移是所有国家在城市化过程中出现的必然现象，但是，发达国家农业转移人口的非农化是与市民化同步完成的，而我国却与此不同。由于我国劳动力在实现职业非农转移的同时没有完成身份的市民化转换，两个过程是分开来进行的，这就形成了特有的“农民工”现象和“失地农民”现象，即大多数农村剩余劳动力转移到城市从事非农产业，但他们并没有实现向市民身份的转换，进而出现生活和思想理念的城市化，“农民工”从事工业生产但身份仍然是农民，他们已基本不从事农业生产但拥有承包的土地，居住在城市但没有完全融入城市。失去土地的农民虽然在户籍上已成为市民，但其工作和社会保障没有同时获得，他们的市民身份的转变与社会地位的提升和社会角色的转型不同步。由此形成的社会问题是：在农村，农地抛荒与农地经营碎片化；在城市，农民工的生活边缘化，经济活动受到限制，人身权利得不到保障，公共服务无法享受等。失地农民在实现职业身份的转变（非农化）和居住空间的转移（城市化）的同时，并没有实现农民社会角色、文化属性及社会关系的重构。[2]

如何在推进城市化、工业化的过程中，实现农民的市民化？如何在实现农民市民化的过程中，使传统农民成为与现代文明相适应的市民，使城乡协调发展，从而实现整个社会的稳定与和谐发展？这些都是需要我们深入研究的紧迫课题。

农村转移人口市民化的实质是非农化和现代化，就是要在转移农民与城市之间形成良性互动。为此，应该坚持以人为本，以城乡一体化为目标，建立城市与乡村之间开放融通的发展机制，大力推进居住证管理制度，创新人口服务管理体制，建构基本公共服务均等化体系，统筹解决城市化进程中出现的城市问题与乡村问题，建立现代新型社会结构。

一、确立“人本、协调、创新、可持续”的政府治理理念

人口是社会的主体，是人类社会组织的基础。人口的发展变化，对社会和经济必然带来一定的影响。社会经济发展的核心和最终目的是为了人的发展。人是社会生产力要素中最积极、最活跃的因素；物质发展说到底是要为人的发展创造条件，发展的最终目的是人。人的发展既包括人本身的发展，也包括发展为人服务的各种条件。

城市化不仅仅是农业转移人口的非农化，城市化的最终目的是要实现农业转移人口的市民化，即在中国现代化建设的过程中，借助于工业化和城市化的推力，使现有的农业转移人口不仅在职业和地域上发生改变，而且能在社会身份、地位以及价值观、社会权利、生活方式等各个方面全面向城市市民转化，从而实现享有公共产品（服务）、社会保障权利，并全面适应和融入城市生活的过程，具体内容应该包括：职业转变、社会保障权利与公共产品（服务）享受；人口素质提高；思想观念融合；行为方式转变；生活质量提升；社会活动参与。[3]

如果说经济发展以资源配置为中心，注重统筹发挥政府有关经济工作部门的调控作用和市场的导向作用，那么，社会发展就应当以人口工作为中心，注重综合协调政府各有关社会事业部门的工作，并充分发挥好社会各方面的重要作用。为努力改变我国长期以来经济与社会“一条腿长，一条腿短”的状况，确保实现社会与经济的同步发展，就必须加强对社会事业的综合协调职能。为了保证与发挥政府在解决农业转移人口市民化中的主导地位和宏观管理作用，同时发挥广大群众在其中的主人翁精神，实现人口均衡发展和不断提高人口素质,政府必须承担管理职能，并且改革管理体制和管理方式，将“人本、协调、创新、可持续”的政府治理理念贯穿于经济社会发展的全过程。

新时期的人口工作面临着全面转型，即要围绕统筹解决人口、全面做好人口工作的总体要求，实现两个转型：一是从过去关注人口数量控制，转到在关注人口数量的同时关注人口质量提升、结构优化、分布合理，以及与经济、社会、资源相协调发展、可持续发展方面；二是从过去主要关注宏观人口问题转到同时关注人口发展的微观方面，关注人的身心发展及人与家庭、社区的关系。面对转型要求，对照我国现行的人口管理体制，可以发现它已明显滞后于经济社会发展的需要。无论是行政职能权限的设定、具体目标任务选择，还是政策法规体系现状、队伍能力建设等方面都存在与人口管理任务要求之间不适应的状况，这就要求我们加快改革创新步伐，建设新的管理体制机制，而新管理体制的构建需要以理念创新为基础。

二、以城乡一体化作为统筹解决农业转移人口市民化问题的终极目标

城市化不应只有城市的发展，城市化的终极目标应该是城乡协调发展，城乡一体化发展，即城乡二元结构逐渐模糊与消失,使城市和农村在生产和生活上一体化，或者也可以理解为在保持城乡各自特色的同时，实现城市和乡村在经济、社会、空间布局等方面融合发展，依据城市和乡村的不同特质和优势进行产业分工。[4]农民市民化的最终目的和意义，不是农村人口全部迁移到城市，让乡村消失，而是要让居住在城市和居住在农村的所有人口，都能享受现代文明生活，提升其福利，还能使城市和乡村各具特色。农民市民化的目标是在城市和农村融合发展的基础上缩小城乡之间在经济发展、社会公共服务等方面的差距，实现工业与农业、城市与农村协调发展，使转移农民真正成为现代市民。故而，应该做到以下两点：第一，加强统筹城乡发展规划及解决农业转移人口市民化问题的规范性研究，编制统筹城乡发展规划的技术规范，包括解决问题的基本理念转变、现有任务分析、工作方法的确立；第二，根据中国现在所处阶段发展的需要，将统筹城乡发展规划和解决农业转移人口市民化问题纳入法定规划体系，以增强其权威性和指导性。在编制规划时，以城乡一体化为终极目标，以此目标来衡量所有规划是否科学。规划如果有利于促进人口空间流动和社会流动，缩小城乡发展差距，提升城乡居民福利，就是科学的和符合时代需要的；反之，任何排斥和歧视农民及任何不利于缩小城乡差距的政策就应该废弃，政策应该同步推进农民身份市民化、农民生活方式市民化、农民社会心理市民化，并协调配套政策、措施的落实。

三、基于财政成本测算考虑的农业转移人口市民化的原则

虽然基于城乡一体化发展背景的农民职业转换、市民身份获得、社会地位提升、价值观转变、社会权利享有，以及他们在生产、生活方式等各个方面全面向城市市民的转化是我们的终极目标，但是农业转移人口的市民化并非是要在某个时间点同时实现。考虑到政府的财政实力、成本资金的筹措能力等，在推动农业转移人口市民化的过程中，我们应该注意以下一些原则。

（一）先易后难。农业转移人口市民化是一个复杂的过程，涉及到体制机制变迁、国家财政负担的变化等许多方面。我们必须坚持从中国国情出发，从各地的实际情况出发，按照“先易后难”的原则逐步推进。一方面因为农业转移人口现有的各种问题是我国特有的城乡二元体制的产物，农业转移人口市民化也是一场深刻的社会变迁过程，它包括三个相互关联、依次推进的环节:农民身份市民化，即转移农民获得与城市居民相同的身份，拥有城市居民的社会权利，如教育、医疗、社会救助等；农民生活方式市民化，即农民工（或失地农民）完成传统劳动方式、生活方式、行为方式的转化，实现在行为上与城市市民逐渐融合；农民社会心理市民化，转移农民认同城市生活，完成角色转换，城市市民也接纳与认同他们。另一方面，因为改革开放以来，虽然我国经济快速增长，财政实力不断增强，但是目前要解决的突出问题较多，无法一下子拿出这么多资金来推动农业转移人口市民化。[5]

（二）因地制宜、分类进行。我国地域辽阔，各地发展不平衡，农业转移人口的来源地不同，再加上农村转移人口的分化状况严重，必须采取因地制宜、分类进行的原则，不能搞一刀切。概括而言，我国农业转移人口的市民化可以分为两类：一是跨区域转移，包括在省内流动和跨省流动。跨区域流动农民以进城务工为主，在城市以产业工人的身份安家落户，逐步市民化。二是就地转移。适应城市建设和发展的要求，地方政府在城市的周边地区或小城镇，成建制地实施“农转非”，即将居民的农业户籍成建制改为非农业户籍。因此，我们可以根据农业转移人口的分类，先让本省转移（省内转移）的农业人口市民化，然后再让外省转移的农业人口市民化；先让第二代农民工市民化，因为第二代农民工群体文化素质较第一代高，他们较多接受城市文明，认同城市生活，他们中的相当一部分早就随外出打工父母在城镇长大，没有基本的务农知识，并不认同农村的乡土生活，回流农村有困难，所以应该将他们优先市民化。

（三）统筹规划、合理引导。统筹规划就是要站在战略高度认识农业转移人口市民化的问题。政府要采取综合性、针对性的有效措施解决农民市民化问题。合理引导是指一方面要制定措施积极引导农村剩余劳动力进城务工和实现市民化，另一方面也要通过发展乡镇企业与县域经济，扩大农业转移人口在县域的市民化。另外，由于农民市民化与就业制度、社会保障制度及城乡土地制度改革等紧密关联，所以在引导农业转移人口市民化的过程中要注意各项政策的关联度，最好在对各项制度进行合理改革的基础上，筹措相应的资金，最终实现农民的市民化。农村转移人口市民化涉及到转移人口的公共服务（产品）享受、基本权利保护、社会经济适应、城市生活融入等问题，因此要进行相关制度创新，加大相关财政投入，在制度和资金保障等方面创造条件，落实农民市民化，让“人本、协调、创新、可持续”的政府治理理念通过具体措施来实现。

（四）立足当前、着眼长远。我国农业转移人口数量庞大，其产生的相关问题具有长期累积性，在当前的社会经济条件下不可能一步解决到位，只能制定长远发展战略规划，并制定相应措施分步实施规划。在传统管理体制下，政府部门职能存在错位、缺位、越位，重管理、轻服务，责权利不一致等问题。相对于其他领域的体制改革而言，人口管理体制改革较为滞后，仍然沿袭1958年以来逐步形成的以户籍为中心的城乡二元人口管理体制，在一定程度上造成了人口流动与户籍“壁垒”的冲突，导致农业转移人口进入城市后在教育、就业、社会保障等生存和发展权利上的欠缺，进一步导致人口与经济社会发展的不相协调、不相适应。所以，首先要通过居住证制度的全面推行和人口公共服务均等化体系的构建，解决农业转移人口最直接最现实的问题，赋予居住证以更多的福利，打破农民工与城镇居民间由于户籍制度所造成的身份差别和地位不平等，缩小农民工与城镇居民之间的收入差距，完善农民工的社会保障待遇，提高其自我保障能力。其次，要依靠改革和发展，逐步从根本上解决农业转移人口市民化的体制性与制度性的问题，特别是那些由于资金的制约目前还暂时无法解决的问题，使城乡人口之间的社会福利差别逐步缩小，城市福利制度与乡村福利制度能够相互协调，彻底改变城乡福利在两个不同的体系内运行的状况，建立现代社会结构。[6]

[1]张斐.新生代农民工市民化现状及影响因素分析[J].人口研究，2011，（6）．

[2]张北平.农业转移人口市民化的成本研究[J].山西财经大学学报，2013，（4）．

[3]刘爱玉.城市化过程中的农民工市民化问题[J].中国行政管理，2012，（1）．

[4]〔美〕T·H·马歇尔，公民身份与社会阶级[M]．南京:江苏人民出版社，2007．

[5]李培林.巨变:村落的终结——都市里的村庄研究[M]．北京:中国社会科学出版社，2001．

[6]国务院发展研究中心课题组,侯云春,韩俊,蒋省三,何宇鹏,金三林.农民工市民化进程的总体态势与战略取向[J].改革，2011，（5）.