审查起诉环节羁押必要性审查机制的构建

龙建林

(天津市津南区人民检察院，天津300350)

一、审查起诉环节羁押必要性审查的法律依据

(一)审查起诉环节羁押必要性审查法律依据

通常认为，检察机关对逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人行使继续羁押必要性审查职权的主要依据是修改后《刑事诉讼法》第九十三条的规定，即“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”该条规定构建了我国刑事诉讼各环节羁押必要性审查制度的基本框架。而在司法实务上看，对“羁押的必要性”的判断，主要体现在两个方面，一是从实体上判断是否还有逮捕的必要，即如果犯罪嫌疑人、被告人不再具有《刑事诉讼法》第七十七条所规定“社会危险性”，继续羁押的基础就不复存在，亦即不再具备羁押的必要性;二是从证据上判断是否还有羁押的必要性，若证据上发生重大变化，足以推翻此前逮捕的认定条件，此时对犯罪嫌疑人、被告人是否继续羁押也需要进行重新判定。

在审查起诉环节羁押必要性审查的法律依据，还需要从整个刑事诉讼法律体系中进行深入分析。审查起诉环节羁押必要性审查与不当强制措施的撤销或变更，相关当事人、辩护人申请变更强制措施等规定密切关联，这至少涉及到新《刑事诉讼法》第九十四条不当强制措施的撤销或变更、第九十五条相关当事人申请变更强制措施、第一百六十九条检察机关延长审查起诉期限等规定，只有从整个刑事诉讼法律体系中分析，才能准确把握审查起诉环节羁押必要性审查制度的核心。

(二)对审查起诉环节羁押必要性审查法律依据的基本解读

1.审查起诉环节羁押必要性审查的主体。依据《刑事诉讼法》第九十三条，审查起诉环节羁押必要性审查的主体只能是检察机关，此应无异议。可能存在争议的是，此阶段羁押必要性审查应由检察机关哪个内设部门启动羁押必要性审查程序的问题。根据最高人民检察院2012年11月22日颁布实施的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第三百六十三条的规定，对人民检察院审查移送起诉的案件，应当查明:“……(十)采取的强制措施是否适当，对于已经逮捕的犯罪嫌疑人，有无继续羁押的必要。”由此可知，在审查起诉环节，公诉部门对犯罪嫌疑人逮捕后的羁押必要性有审查的职责。而这里对“审查起诉环节”的界定，应当包括“审查起诉”与“提起公诉后法院开庭审理前”两个阶段，对于上述阶段，检察机关公诉部门均可以行使羁押必要性审查的权力。

2.审查起诉环节羁押必要性审查程序的启动方式。是否启动羁押必要性审查程序的决定权在检察机关。但由于刑事诉讼相关当事人、辩护人有变更强制措施的申请权，在变更逮捕强制措施为监视居住、取保候审这种情形下，会涉及羁押必要性审查的问题。因此，在羁押必要性审查程序的启动方式上，应当划分为依检察机关职权自行启动与依申请人申请启动两种方式。

3.不需要继续羁押决定的权力性质。这是理解审查起诉环节羁押必要性审查权力性质的一个重要问题。为此，对审查起诉环节检察机关羁押必要性审查权力性质进行细化区分是很有必要的，检察机关作为法律监督机关，其法律监督权的表现形式是多样的，无论是“检察建议”、“纠正违法”，还是实体处分权，都是检察监督权的具体表现，不应以偏概全。同时，将检察机关公诉部门在案件提起公诉后、法院开庭审理前这一阶段的羁押必要性审查权界定为建议权，一方面是尊重审判机关的法定权力权限，另一方面也是更好实施审判法律监督的表现。因为我国只规定了侦查阶段的羁押期限，审查起诉、审判阶段只规定了办案期限而都没规定羁押期限，办案期限即是羁押期限，人民法院延长办案期限事实上就延长了羁押期限，这一阶段的羁押必要性审查一直是检察监督的盲区。另外，在审判阶段被告人被羁押的情形除了检察机关提起公诉以前被告人已被逮捕并且未被变更强制措施这种情形之外，还存在提起公诉后法院开庭审理前、自诉案件中人民法院自行决定逮捕被告人的情形，对于后两种情形，也是检察机关检察监督的盲区。针对上诉盲区，刑事诉讼法第九十三条事实上为检察机关有效监督审判机关行使逮捕权提供了法律依据。

二、审查起诉环节羁押必要性审查的工作机制

(一)审查模式的选择

当前，对于审查起诉环节羁押必要性审查模式选择的问题主要存在诉讼化模式与审批模式两种不同审查模式的争论。坚持诉讼化模式的论者认为，“审前羁押的主要目的应是程序性的，不是实体性的，审前羁押与其他强制措施不能具有惩罚性功能，更不能演变成变相的预期刑罚，也不能服务于侦查方便、办案需要等功利性原因。”［1］因此，应在审查程序上对羁押必要性审查进行司法化改造。［2］而坚持审批模式的论者则认为，比较合适的审查模式应当是采取书面审查为主，同时听取相关当事人以及相关办案机关的意见，在此基础上与审查起诉案件的办案规律以及基本原则相适应，对是否存在继续羁押事由进行分析，作出是否羁押的决定。［3］

一般情形下采取审批模式，必要时引入公开听证程序的审查模式应该是比较可取的做法。在审查起诉环节，检察机关公诉部门对犯罪嫌疑人、被告人逮捕后羁押必要性的审查在整个审查起诉环节事实上属于附带性审查的性质。公诉部门审查起诉案件时，不仅要查清案件事实，要对案件事实进行准确定性，还要提出与认定罪行相适应的量刑建议，羁押必要性审查只是审查起诉过程中的其中一项内容，构造诉讼化的审查程序去专门进行羁押必要性审查，事实上对于优化司法资源、保障犯罪嫌疑人、被告人权利并不见得有很大裨益。当然，对于部分重大、疑难、复杂案件，以及社会影响很大的案件，在羁押必要性审查中采取听证程序，增加审查程序的公开透明度，也是很有必要的，但即便这样，也没有必要将羁押必要性审查程序上升到诉讼化的程度。

(二)审查对象的确定

针对哪些案件的犯罪嫌疑人、被告人可以启动逮捕后羁押必要性审查的问题，当前尚存在争议。有论者认为，对于审查对象的确定宜严不宜宽，应主要限定在轻罪案件范围之内，而将危害国家安全犯罪、暴力犯罪、涉黑涉恶犯罪、寻衅滋事、聚众斗殴、雇凶犯罪、携带凶器犯罪等类型案件排除在外。［4］对于轻罪案件，还要严格适用对象，主要应针对主观恶性小、犯罪情节轻微、初犯、偶犯、过失犯罪、未成年人(包括在校学生)犯罪，且具有自首、认罪等法定、酌定从轻情节，同时可能判处五年以下有期徒刑，具备取保候审或监视居住条件，对改变强制措施不致产生社会危害性的犯罪嫌疑人、被告人。［5］同时也有论者指出，“羁押是诉讼保障措施而非对犯罪嫌疑人的惩罚措施，羁押必要性审查既是检察机关的权力又是职责，不能放弃对严重犯罪案件强制措施的监督和保障犯罪嫌疑人人权的职责。”［6］因此，公诉环节羁押必要性审查适用范围应及于所有羁押案件。笔者赞同第二种观点，在“尊重和保障人权”条文已经明确规定在新《刑事诉讼法》中的背景下，检察机关应当对犯罪嫌疑人、被告人的权利及救济给予充分的重视，而且《刑事诉讼法》第九十三条也并未限定羁押必要性审查的案件范围。因此，审查起诉环节羁押必要性审查对象应包括所有犯罪嫌疑人、被告人被羁押的公诉案件以及自诉案件中法院自行决定逮捕被告人的案件。

(三)审查程序的启动

1.检察机关依职权自行启动羁押必要性审查程序的情形。首先应由检察机关公诉部门办案组或者承办人提出启动羁押必要性审查申请，报请部门负责人审批，经同意后方可启动审查程序。在审查过程中，应首先由案件承办人进行审查，并提出审查意见，同时层报主管检察长审批。对重大疑难复杂案件犯罪嫌疑人、被告人的羁押必要性审查后是否变更强制措施，必要时可提请检委会讨论决定。

2.检察机关依申请人申请启动羁押必要性审查程序的情形。检察机关收到当事人、辩护人变更逮捕强制措施申请后，应马上受理，并依照新《刑事诉讼法》第九十五条之规定，在三天内经前述程序后做出同意变更或者不同意变更的决定，不同意变更逮捕强制措施的，应当告知申请人，说明不同意变更的理由，并及时做好对申请人释法说理工作。

三、审查起诉环节羁押必要性审查的配套机制

(一)强化检察文书说理

加强检察文书说理，建立羁押必要性审查说理制度，是落实新《刑事诉讼法》“尊重和保障人权”条款的体现。而且早在2011年，最高人民检察院就印发了《关于加强检察法律文书说理工作的意见(试行)》，该意见明确要求各级检察机关切实提高对加强检察法律文书说理工作重要性的认识，积极推进检察法律文书说理。因此，审查起诉环节羁押必要性审查过程中也要贯彻新《刑事诉讼法》对于保障人权条款的规定，积极落实最高人民检察院前述意见，启动羁押必要性审查后，无论是决定继续羁押还是变更强制措施，检察机关都应做好文书的说理，并及时向申请人进行必要的释法说理，并以书面形式将此项工作记录，努力取得申请人的尊重与理解，切实提高司法的公信力。

(二)保障申请人的申诉权利

保障申请人的申诉权利与检察机关正确行使公诉环节羁押必要性审查权力紧密相关。从检察机关权力行使角度看，有权必有责，羁押必要性审查权的行使，必须与责任相适应，做到权责统一;从申请人角度看，提出变更强制措施申请是法律赋予其的合法权利，有权利必须有救济，这是法治的最基本要求。因此，检察机关在审查起诉环节经过羁押必要性审查后做出继续羁押的决定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人若对此决定持异议的，应当赋予其申诉的权利，并对其申诉权利给予有效保障。

(三)统筹兼顾，努力实现共赢

审查起诉环节羁押必要性审查不是孤立进行的，而是与刑事和解制度等密切关联。因此，检察机关在审查起诉环节启动羁押必要性审查程序同时，应当积极进行刑事和解，化解当事人特别是被害人一方的不满，努力化解社会矛盾，促进恢复性司法的实现。同时，改变羁押强制措施为非羁押强制措施不能成为延长审查起诉期限的理由，相反，对于改变羁押强制措施的案件，更要保证办案效率，快速审查办结案件。

(四)完善检察业务考核体系

在审查起诉环节启动羁押必要性审查程序，既是法律赋予检察机关的权力，同时也意味着责任与风险。批准逮捕、决定逮捕后变更强制措施对检察机关侦查监督、公诉等办案部门的业务考核产生着现实的影响。因此，有必要在检察一体化的视野下制定、完善符合刑事诉讼客观规律要求的检察业务考核指标体系。如在公诉部门业务考核项目中，应对被采取逮捕强制措施被告人被判处缓刑或者免除刑事处罚、逮捕后变更非羁押强制措施被判处实刑、不应羁押而未能及时变更逮捕强制措施等内容予以科学体现，在评分项目中作为减分项予以设置。而对于积极启动羁押必要性审查，及时决定变更强制措施，被告人被判处缓刑或者免除刑事处罚;发出检察建议，建议审判机关变更强制措施获得认可，避免超审限羁押;启动羁押必要性审查程序决定变更羁押强制措施为非羁押强制措施后，同时很好促进犯罪嫌疑人、被告人与被害人双方达成刑事和解，有效化解社会矛盾等情形，应在在公诉部门业务考核项目中，合理设置加分项目，以合理调动检察人员羁押必要性审查的积极主动性，确保检察机关羁押必要性审查权力在理性的区间内合理有效运行。

［1］［6］项 谷，姜 伟.人权保障观念下羁押必要性审查制度的诉讼化构造［J］.政治与法律，2012(10).

［2］易延友.刑事强制措施体系及其完善［J］.法学研究，2012(3).

［3］张兆松.论羁押必要性审查的十大问题［J］.中国刑事法杂志，2012(9).

［4］肖中华，刘 荣.论羁押必要性审查在审查起诉环节的贯彻［J］.北京政法职业学院学报，2012(3).

［5］姚红秋，韩新华.审查起诉环节继续羁押必要性审查机制的构建［J］.中国检察官，2010(6).