农村土地征收补偿法律制度的完善

陈霞妹

(北京建筑工程学院建筑与城市规划学院，北京100044)

由于国家应承担维护公共利益的职能，宪法便赋予政府基于公共利益需要对私人财产进行征收的权力，而在公共利益需要与私人权利的保障之间的平衡支点，就是补偿。土地征收予以合理或公正补偿是土地征收制度的核心，有征收权必然要有合理、公正、充分的补偿，从某种程度上补偿比征收权本身还要重要。货币安置是当前征地安置的主要途径，由于农民素质普遍不高，缺少就业能力和谋生手段，这一手段未能解决失地农民的长远生计。针对货币安置途径难以解决失地农民长远生计的缺陷，一些地方结合本地实际情况，在征地工作实践中进行了摸索和创新，将货币安置与保险安置相结合，成为近年各地征地安置中出现的新趋势。因此，笔者以完善我国土地征收补偿法律制度为视角，对保障被征地农民的生存和发展空间进行探讨。

一、当前征地补偿安置中存在的主要问题

1.补偿标准太低。依据1986年《土地管理法》，征地补偿包括土地补偿、附着物和青苗补偿以及安置补助三项。其中“征用耕地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的3至6倍”;“被征土地上的附着物和青苗补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”;征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均产值的10倍”。这里，法律规定的“低限”只有一条，即耕地补偿要等于被征前三年平均年产值的3倍。至于安置补助，法律只规定高限，而完全没有规定低限。法定征地补偿的底线准则是“保持原有生活水平”，但是这个标准含糊不清。

2.没有赋予农民在征地补偿问题上的协商权利、“还价权”。如果农民可以在法律规定补偿原则下参与补偿数额的决定，征地补偿总额应该等于一笔与被征土地等值的资产，其年度性收益应能够永久地满足被征地农民“保持原有生活水平”，即“无论征地发生与否，农民的利益不变”。或者如果法律把农地转为非农建设用地的转让权清楚地界定给承包农户，那么农民出让农地得到的“补偿”，一定会等于被征农地转为非农建设用地后、由市场供求决定的非农用地的市值。问题的实质意义在于，现行法律严格禁止农民把承包的农地转为非农建设用地，同时没有把农户不能行使的转让权和决定得到多少补偿才转让农地转用的权利，清楚地授予任何一个组织和个人。虽然现存法律确立了政府的独家征地权，但并没有清楚地规定政府在行使征地权的时候，究竟怎样支付补偿。

3.征地补偿定价机制的另类模式对社会稳定带来不利影响。被征地农民没有法律许可的还价权，就只好通过上访上诉、甚至采取超越现行体制许可的其他集体行动，来影响补偿额的最后决定。在征地制度下，不能诉诸转让权的被征地方只得诉诸“生存权”、“公平”和“正义”，并通过增加对方(政府)的征地执行成本来提高自己的收益。

以上存在的直接原因就是征地安置的相关法律法规不完善。我国目前征地安置的有关法律只有《物权法》、《土地管理法》及其实施细则，均未规定征地补偿安置的原则，也未对如何补偿做出规定，没有为征地补偿提供一个科学统一的标准。对征地补偿安置费分配和使用的规定只是原则性的，缺乏可操作性。《土地管理法》规定，“被征地的农村集体经济组织应当将征地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”并规定“禁止侵占、挪用土地单位的征地补偿费用和其他相关费用。”但对征地补偿费应该如何管理使用未作明确规定，有关实施条例和办法也没有作具体的补充规定，因此，在征地实际工作中，在很多地方，征地款成了“唐僧肉”，分配关系不合理，克扣、挪用频频发生，严重侵害了集体土地所有者和农民的切身利益。

二、我国土地征收补偿制度的完善

过低的赔偿费不利于土地所有者进行土地改良，他们害怕一旦土地被征收，他们将不能收回这些投资价值。过低赔偿费的另一后果是银行将不愿意对某些他们认为很可能被征收的地产进行贷款。另一方面，过高的赔偿费将不利于合法的征收。

1.土地征收补偿的原则。我国《宪法》、《土地管理法》对土地征收补偿原则未作规定，《物权法》第四十二条也只规定“依法足额”支付征地补偿款。有征收就有补偿，这就是公平的体现。因此，土地征收补偿应体现公平原则，防止让少数人承担本应社会广泛承担的公共责任，要求给付补偿以平衡因征收带来的收益(公共利益)与因此给少数人带来的额外负担，即特别牺牲补偿。土地征收补偿具体应遵守下列原则:第一，市场价值补偿原则。以市场价值确定补偿价格是最客观和真实的。第二，补偿实际、直接损失原则。土地补偿只对已发生或将来一定发生的损失进行补偿，而不包括对将来尚未发生的不确定的损失进行赔偿。同时也仅补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接相关联系的损失。第三，补偿物质损失的原则。即土地征收补偿不包括精神上和感情上的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为土地征收行为具有合法的且为了公共利益的目的，它不同于由于行政违法行为造成的损害赔偿。

2.补偿的标准与范围。征地补偿标准并非在于用地者所取得的利益，而在于被征收人所受的损失，所以征收补偿范围和标准的确定，在于被征收人因征地所遭受损失的完全价值补偿，因而参照土地的市场价格进行补偿，是世界许多国家和地区土地征收补偿的通行做法。由于国家行使公权而使原土地产权人遭受损失，而对其进行公平合理的补偿，为公法上的义务，具有公法上的性质，已广泛得到世界各国的认可。针对目前我国征地制度由用地单位承担补偿安置义务的做法，应予改革，使征地主体在行使征地权力的同时，履行补偿的义务，而不应将此义务转嫁给用地单位。

因此，在征地补偿费计算过程中，按照等价交换原则，切实体现土地作为农民的财产应具有的价值，并通过对农民土地财产权的公平合理补偿，使农民与其土地一起进入城镇化进程中，从而将经济建设、城镇化发展与农民利益紧密结合起来，合理的征地补偿应按市场价值对农民进行全额补偿。该市场价格不但包括征地的自身价值，还包括土地增值。涨价归公这种计划经济时期的以城市为中心的价值理念至今还影响甚至支配着我国现行土地征收补偿制度。从社会发展的角度来看，农民集体土地转为国有建设用地的过程，应是农民分享城市化和工业化的过程，应当有利于缩小城乡差距。借鉴西方国家和我国台湾地区做法，一方面要以土地财产权利为基准给予市场价值补偿，另一方面考虑征地给被征地农民额外带来的不便和困难，应支付迁移费、营业损失、生活转业补助金、连接地损失等，并在立法中加以明确规定。

3.补偿款的分配。目前，实践更多的是在探索如何在征地发生之前就将农民个体的产权加以确定，如南海市是通过将农户个体的土地承包权转换为股权实现产权明晰，昆山是由农民通过招标获得对村里土地进行整治并建设厂房权利并加以出租获利的方式，从而探索了一条在城市化和工业化过程中农民分享土地级差收益的途径，对于解决现行通常征地方法，牺牲农民利益弊端具有启示作用。在征地补偿款发放程序方面，建立对被征地农民发放补偿费用的公示制度，增强补偿费用发放透明度，如贵州、北京试行征地补偿款预存制度和监管制度，减少中间环节，防止被截留、挤占和挪用。

征地补偿费用属于该农民集体全体成员所有。由集体经济组织使用和管理的，应按照村务公开、征求全体村民同意等基本原则进行。任何组织和个人不得截留、滥用征地补偿费用。征地补偿费用支付给集体成员(农户)，要体现对土地承包经营权的补偿。在征地后不能重新调整土地的地方，可将征地补偿费用的全部或大部分支付给被征地农民。在集体经济组织实力较强、就业机会较多的地方，经被征地农民同意，也可以将征地补偿费用留在集体经济组织，发展集体经济。

(责任编辑:宋 洁)