论提升派驻基层检察室的执法公信力

杨天阳

(天津市东丽区人民检察院，天津300300)

近年来，在最高检先后下发了《关于贯彻落实＜中央政法委关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见＞的实施意见》、《2009－2012年基层人民检察院建设规划》、《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》、《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》等一系列文件后，各级检察机关通过设立派驻基层检察室，把法律监督的触角延伸至基层，把有限的检力下沉到基层，基层检察工作有了新的拓展。目前，全国共有28个省、市、自治区检察机关设置派驻基层检察室1895个，配备工作人员5291名，先后共有16426名干部到基层检察室任职或挂职锻炼。作为密切联系基层群众的重要纽带，派驻基层检察室在受理群众来信来访、法律咨询及开展法制宣传、社会矫正、预防犯罪等工作方面发挥了越来越大的作用，但是派驻基层检察室在新形势下提升执法公信力面临较多困难和挑战，作为一名基层检察院的检察干警，笔者结合工作实践，就如何提派驻基层检察室执法公信力作一探讨。

一、派驻基层检察室执法公信力的内涵及当前存在的问题

公信力的含义包涵“公”和“信”两个方面，“公”是指社会公众，“信”是指因信任而产生的认同和服从的心理感受。按照《现代汉语词典》的解释，公信力就是使公众信任的力量。执法公信力是指社会公众对执法机关和执法活动的认可和信任程度。社会公众对执法机关的信任和尊重程度取决于执法机关执法活动产生的公信力的高低。

派驻基层检察室执法公信力，是作为检察机关执法公信力的重要组成部分。指检察机关按照本地实际情况，通过设置基层检察工作机构，依法履行法律监督职能，服务本地工作大局，回应和满足基层群众的司法需求，从而维护和实现公平正义，逐步形成和积累起来的，在本地社会公众中享有的信任度、权威性和影响力。

基层人民检察院作为国家法律的执行者，处于与人民群众接触的第一线。随着近年来社会经济发展不平衡，人口流动导致犯罪率的剧增、弱势群体权益得不到及时保障等情况的发生，基层检察机关面临着的情况也越加复杂，检力投入不足和监督机制滞后也越加明显，直接导致各级检察机关执法公信力受到群众的质疑和不满。如何创新发展思路、突破僵局成为各级检察机关目前研究的重点课题。在当前全国各级检察机关纷纷设立派驻基层检察室的大背景下，大量检察人员参与到一线基层工作中，和百姓面对面，不仅使百姓对检察机关的职能有了更深入的了解，而且有效提升了检察机关执法公信力水平。然而，此项工作运行以来，也存在诸多影响其执法公信力的因素。

1．法律规定不明，派驻基层检察室定位不清。派驻基层检察室设置的法律规定，最早见于1993年4月最高人民检察院通知下发的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》(以下简称《条例》)，该《条例》第4条规定:“乡(镇)检察室根据乡(镇)地域、人口、经济状况和工作需要设置。”而最新的规定则是最高人民检察院于2010年10月下发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》(以下简称《意见》)，相对于《人民法院组织法》和《公安派出所组织条例》等法律规范而言，其效力明显存在差别;检察室只能根据“内部工作规定”探索性地开展工作，机构设立及工作职能均缺乏法律依据。［1］而导致的后果是派驻检察室的干警只是作为在基层街乡工作的检察院人员，职责、权力、工作规范并没有明确界定，这直接影响了执法活动的公信力。

2．法律职能宽泛，检察人员工作业绩考核界定不准。按照《意见》的规定，派驻基层检察室的职责可分为控申接待、职务犯罪预防、涉检管辖案件初查、法律咨询服务、社会矛盾化解、参与社会治安综合治理等几项，但是考虑到基层实际情况，以笔者所在检察室为例，每个检察室只有工作人员2－3人，下辖3个检察室，以如此少的人员去履行这么多的职责，且不论工作效果如果，就个人精力而言，也是无法全部较好完成的。但如果加大人员投入，现在各基层院检力不足是普遍情况，未免又影响院内主要工作，得不偿失。此外，派驻基层检察室承担如此多的工作职责，工作业绩如何考核评定也是一个问题，法律职能的精确定位和考核标准的衡平将影响派驻机构检察干警执法效果和执法意愿，也将影响普通民众对检察机关执法公信力的信赖。

3．监督制度不完善，不利于树立法律权威。检察权归根结底是执法权、监督权。法律赋予检察机关最重要的职能就是监督其他司法机关及行政机关履行法律，以及执行法律赋予其职能过程中的违法问题。但派驻基层检察室作为检察机关的创新工作，实践中还是面临着“水土不服”的问题，为了获得派驻地各部门的支持和群众的了解，工作中以配合地方工作，提供法律服务为主，监督职能被置于了次要位置。不敢监督、不善监督、监督不规范不仅是由于检察干警工作能力，更是制度及客观条件共同造成的。同时，我们要注意到:监督的违法行为及渎职行为都是与普通群众自身利益关联比较紧密的，如果不及时处理或处理不好，会直接影响群众的信赖和信任，因此，如何破解监督困境，是派驻检察室获取执法公信力、树立法律权威的重要课题。

4．宣传工作不到位，民众认知程度较差。与公安机关的派出所和法院的派出法庭不同，由于检察机关的派驻基层检察室处于法律空白，各基层检察机构也是在创制摸索阶段，而且设置形式和工作模式也各有不同，因此普通民众的认知度较差，这里有各级检察机关宣传工作不到位的因素，更主要的是与派驻基层检察室运行时间短，工作业绩不突出有关。因此，加强宣传扩大派驻基层检察室影响，以务实的工作取得业绩不仅可以提升执法活动水平，更可以获得基层干部和百姓的认可和信赖。

二、提高派驻基层检察室执法公信力的意义

执法公信力是法治社会的基石。派驻基层检察室执法公信力更是巩固普通百姓对检察机关执法信任的筑基。其执法的目的是平息社会矛盾和纠纷，稳定社会秩序。在构建社会主义和谐社会，建立社会主义法治国家的环境下，提高派驻基层检察室执法公信力具有重要意义。

1．赢得基层群众信任和支持是检验检察工作的重要标志。检察工作必须始终体现为人民服务的宗旨。派驻基层检察室作为直面一线民众的检察窗口，如果执法办案不能获得人民群众的信赖和认同，群众则会对执法办案的公正性产生更为直接的质疑，执法公信力必然发生动摇和危机，为民执法也就成了一句空话。执法公信力问题归根结底是检察机关执法能力问题，派驻检察室的检察人员若能很好地把执行法律与贯彻党的意志主张、实现群众的利益诉求有机结合起来，则不仅能打击犯罪维护社会正义、更可以提升民众信赖，增强执法公信力。

2．执法公信力是树立法律监督权威，赢得社会尊重的重要基础。法律监督需要权威，它来自于法律的正确适用产生的公信力。派驻基层检察室根植于基层，代表检察机关履行法律监督职能。因此，执法公信力的确立，离不开检察人员正确履行法律监督职责，打击犯罪、查办和预防职务犯罪、强化诉讼监督，才能赢得群众的认可和信赖，树立检察机关的监督权威。

3．提出执法公信力是当前检察机关必须面对的重大课题。当前，有的地方检察机关执法办案工作还难以满足人民群众对于公平正义的需求。有的地方涉检信访不断，集体访、越级访、重复访等问题难以解决，根本原因就是缺乏基层调研，检察职能没能很好的满足基层群众的需要。为此，派驻基层检察室的工作人员应过提高自身的素质，提高执法水平，提高办案质量，以赢得群众的信任，在基层、在百姓间树立起检察机关的良好形象。

三、提高派驻基层检察室执法公信力的途径

1．公正执法，通过履行职责树立派驻基层检察室执法公信力。公正是司法活动的基本价值追求，是检察工作的生命线，也是评价派驻基层检察室执法的基本标准。由此，派驻基层检察室执法公信力不仅要体现在举办普法咨询等服务型工作上，更要通过公正办理高质量案件来体现。要敢于“碰硬”，特别是在职务犯罪案件初查和对基层公安、法院、行政机关的执法不严、司法不公以及依法对诉讼中的违法问题进行监督的过程中，裙带关系、保护主义现象严重，因此要敢于顶住压力、克服困难，依法履行检察职责。要杜绝切不可办“人情案”，更不能以案谋私、以案谋利，切实维护国家、群众的根本利益。只有这样，才能赢得群众的信赖，树立检察机关在基层在人民群众中的公信力。

2．界定法律职能，通过切中要害的重点工作树立派驻基层检察室的公信力。派驻检察室的职权内容应具有复合性，不能是单纯某个检察机关职能部门的派出机构或职权机构，而应该是检察机关整体职能的派出机构，应包含检察机关的综合职能。但在基层，更要注意不能越权行使其他国家机关的固有职能。［2］因此，笔者认为:派驻基层检察室作为延伸法律触角、体现检力下沉的机构，应将主要工作精力集中于四方面:一是检察业务的前期工作，如职务犯罪线索摸排和初查，控告申诉案件的前期调查，刑事、民事和行政诉讼监督案件及违法监管行为监督案件线索的汇集和反馈。二是刑事诉法中的特色工作，如社区矫正人员的监管及执法监督，附条件不起诉、不起诉案件的犯罪嫌疑人的帮扶监管。三是配合其他职能科室工作:协同自侦部门办理驻地发生的职务犯罪案件，协同刑检部门审查驻地发生的批捕、起诉案件及出庭支持公诉。四是其他基础性工作:如普法宣传、职务犯罪预防教育、社会综合治理等工作。派驻基层检察室要定位于完成基础性和前期性的工作，更通过多方面的工作使民众有更多的机会与派驻检察室干警接触，了解法律流程，增强法律认识，强化法律效果，真真切切的体会检察工作所代表的法律威严和监督执法过程中的公信力。

3．强化法律监督，通过获得监督权威树立派驻基层检察室的执法公信力。如前所述，派驻基层检察室在法律监督方面存在重配合轻监督的思想，影响了法律监督权威的树立，法律监督的公信力有待进一步提升。针对这一问题，要树立“向监督要公信力”的理念，全面强化法律监督，增强监督权威。(1)加强监督力度。针对驻区派出所违法办案、刑讯逼供、派出法庭裁判不公、司法部门社区矫正违反法律规定、侵犯社矫人员合法权益等问题，要加大监督力度，在事发苗头阶段要及时建议予以指正，已经违法能够办理的要严格依法查处，超出职权范围的要反馈本院或上级机关办理。(2)创新监督方式。实践中存在着监督不够有力，不够到位的问题，根源在于思想不够解放，机制、方法不灵。要大胆解放思想，大力创新监督机制和方法，强化监督措施，创新监督机制，提高监督实效。(3)搭建人民参与的监督平台。检察机关是执法的监督者，但其执法行为也要接受监督，因此，就要树立“依靠群众”的思想，通过搭建群众参与的监督平台，为检察机关提供监督对象的违法线索，监督检察机关的执法行为，对检察机关的执法结果进行评议，使其全情了解、充分参与、客观评价，这样不仅使检察机关的执法行为更能符合法律规定而又被群众接受，又能使民众获取对参与的过程和结果有充分的知情，对监督结果更加信服从而强化了公信力。

总之，检察机关公正文明执法的公信力是社会公众对司法信任和服从的基础。司法具有了高度的公信力，法律会被人们崇敬、信仰，公众也会习惯于到司法机关寻求公力救济，进而在全社会形成自觉学法、知法、守法、用法的良好法制氛围，社会的公平正义可以更好地保障。相反，如果公信力流失，公众对司法不再认同，司法机关形象受损，那么，国家政权机关怕也将失去其存在的合法性基础。维护司法权威是所有法律工作者的共同利益和责任所在。作为司法最前沿的派驻基层检察室在维护司法公信力方面，应当做表率，为和谐社会的建设提供坚实可靠的法律根基和健康向上的法律环境。

［1］张丽珍，李恒师．县(市、区)人民检察院派驻乡镇检察室的实践思考［J］．中国检察官，2012(8)．

［2］宋英辉．检察机关派驻农村检察室的性质及职能［J］．人民检察，2009(15)．