检察干部异地挂职制度探究

肖晓峰，于清涛

(1．天津市人民检察院，天津300073;2．天津市东丽区人民检察院，天津300300)

一、干部挂职制度概述

挂职锻炼是我国一项重要的公务员交流制度，是机关单位对所属公务员实行的一种有计划的管理活动。挂职，是指国家行政机关有计划的选派在职国家公务员，在不改变与原机关的人事行政关系前提下，一定时间内到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位担任一定职务，培养锻炼一段时间的临时性任职。目前我国的干部挂职锻炼工作主要有四种形式:一是到下级机关挂职，即“下挂”，最典型就是下基层锻炼;二是到上级机关乃至中央国家机关挂职，即“上挂”;三是到其他地区的机关挂职，也就是异地挂职;四是到国有企事业单位挂职。在现实政治生活中，还有到民营企业挂职，到村委会(居委会)挂职，近几年在有些地区还出现到国外挂职的现象。本文要讨论的是第三种形式，即干部异地挂职。并以天津市检察机关选派干部到黑龙江省基层检察院挂职副检察长为例，探讨干部异地挂职制度。

二、检察干部异地挂职的意义及实践中存在的问题

作为我国重要的人事制度内容，干部异地挂职具有积极的现实意义。一是培养锻炼后备干部，缩短干部的成才期。通过挂职锻炼，使干部进一步开阔视野，解放思想，磨炼意志，转变作风，积累经验，增长才干，提高在建立社会主义市场经济体制条件下的组织领导能力，以适应改革开放和经济建设发展的需要。二是促进接收单位工作业务发展。挂职干部为接收单位带来先进的思路和经验，为接收单位提供智力支持，增强接收单位的工作活力，提高接收单位的专业化水平，促进接收单位队伍建设和管理工作。三是促进人员交流，交换思想理念。通过派出挂职干部，挂职人员作为桥梁和纽带，能为派出单位和接收单位建立友好关系穿针引线，搭建派出单位和接收单位交流的平台，促进两单位互相学习共同提高。

2005年至今，天津市检察机关共选派了30名年轻干部到黑龙江省基层检察院挂职任副检察长，这是津黑两地检察机关深化检察队伍建设特别是加强领导班子建设、加快年轻干部培养的一项基础工程，现已取得了良好的效果。一是挂职干部为黑龙省基层检察院领导班子带来了活力和新气象，把天津的一些新理论、新思维，新思路、新方法带到黑龙江省基层检察院，便于促进接收单位树立创新意识，开拓工作思路。二是挂职干部本人通过参与接收单位的人事、行政、队伍、业务等各方面全方位的管理工作，深入了解基层检察院建设的全貌，增强了基层工作的感性认识，培养了对人民群众的深厚感情。三是通过挂职锻炼，促进了天津挂职干部及所在检察院与黑龙江省检察机关基层院的交流和联系。

异地挂职工作涉及到两个主管部门、派出单位、接收单位和挂职干部等诸多行为主体。通过对津黑两地检察机关干部挂职工作的调查发现，各个行为主体均不同程度地存在一些问题，主要表现在:

1．挂职干部的问题。首先，有些挂职干部短期内对工作、生活环境不适应、难适应。由于异地挂职，远离家人在异地独立生活和工作，外部环境发生变化，吃、住、行不方便，语言、饮食不习惯，导致有些挂职干部短时间内对周围环境不适应，并因此影响到正常的挂职工作;二是主观上认识偏差。个别挂职人员把挂职锻炼看成一个过场，不同程度地存在“做客”、“散心”、“镀金”等错误思想，认为挂职期间只要简单应付一下就可以，缺乏工作责任感，没有想过要扎下根来服务基层，有的地区的挂职干部甚至长期赋闲在家;三是工作怕吃苦。挂职人员大多来自工作、生活条件比较优越的大城市，大部分是从家门到校门再到院门的“三门”干部，虽然有年龄和学历上的优势，但吃苦精神相对较差，面对比较艰苦的工作环境，往往存在畏难情绪。

2．接收单位的问题。对于上级主管部门安排下来的挂职人员，接受单位不同程度地存在抵触情绪。主要体现在:一是主观上认识不到位。有些接收单位认为挂职时间短，挂职人员根本干不了什么工作，只不过是走走过场而已，并不会对本单位产生什么样的积极影响，因此对挂职人员抱着“相安无事”的消极态度;二是在工作安排上不重视、不压担子。大部分接收单位一般不愿安排挂职人员主管或分管某方面工作，而只是安排一些辅助性的工作。致使有些挂职干部的宏观思维和管理能力很难以得到实际性的锻炼，有违挂职锻炼的初衷;三是客观条件上的限制。有些接收单位地处经济条件不太好的地区，办公用房、用车、经费等本身就比较紧张，对挂职人员的工作和生活条件安排上往往处于两难。

3．派出单位和主管部门的问题。一是派出单位有顾虑。参加挂职锻炼的人员，一般是年轻的、有培养前途的干部，将他们派出去挂职，对于派出单位来说，在短期内无疑是一种损失。有些单位，特别是人员少、工作量的部门，往往从本单位业务工作的角度来考虑，要求挂职人员仍兼顾原单位的工作，而不是按规定彻底与之脱钩，导致出现挂职干部两头“跑”的现象;二是派出单位无考核权。一般来说是由主管机关对挂职人员进行考核，而作为人事行政管理机关的派出单位不对挂职人员进行考核，不利于派出单位掌握挂职人员的工作表现，考核权与人事管理权相分离，这与现代干部人事制度不相符合;三是主管单位对挂职人员的考核制度有待完善。目前主管部门对挂职人员只进行终期考核，在终期考核时，接收单位一般抱着事不关己的态度做“好好先生”，不愿意客观的反映挂职人员在挂职期间的工作表现，一次性的终期考核很难真实地反映挂职人员的工作实绩。

三、干部挂职工作存在问题的根源——制度缺失

干部异地挂职涉及到多个行为主体，理顺各个主体之间的关系，需要完善的制度设计，否则，任何一方面在具体工作上存在偏差，都会影响到整个挂职工作的效果。干部异地挂职工作之所以会在实践中存在一些难以克服的问题，主要原因就是制度的缺失。以津、黑两地检察机关异地挂职工作为例，在制度管理上主要存在以下问题:

1．缺乏对挂职工作的法律性规定。当前对挂职工作具体安排和部署，都是依据中央和地方政府的专门文件进行的，没有一部具备法律效力的操作规定，尽管《公务员法》将挂职锻炼规定为公务员的交流形式之一，但是没有具体程序性操作规定。

2．缺乏两地主管机关联合管理制度。异地挂职涉及到两地的主管部门，这就需要两地主管机关在挂职工作具体操作上进行统一协调。调查中发现，黑龙江省检察院仅于2005年颁布了《黑龙江省检察机关挂职副检察长管理办法》，该办法系黑龙江省单方面制定，因没有派出地单位的参与，缺乏对挂职工作的统一协调，实践中很难真正对挂职干部达到管理效果。

3．主管部门、派出单位、接收单位和挂职人员之间的关系模糊不清，各主体的权限和责任还有待明确。特别指出的是，异地挂职涉及到两地的主管部门，如津、黑检察机关挂职工作就涉及到天津市检察院和黑龙江省检察院两个主管单位。由于两地主管部门在人事行政管理上没有隶属关系，这在责任明确上尤为重要同时又更为复杂。

4．对挂职人员的管理与考核制度不协调。主管单位一般只进行终期考核，而接收单位处于不愿与人为敌，宁愿一团和气、与人为善的考虑，导致很难有效管理和评价挂职干部;作为行政人事主管机关的派出单位既不对挂职人员进行考核，又不对挂职干部进行日常管理。这就导致接收单位的业务管理与主管机关的考核脱节、主管机关的考核与派出单位的人事管理脱节。

5．缺乏激励机制。派出单位对于挂职期满后的干部如何使用?在干部提拔方面，对挂职表现优秀的干部是否有所偏重?如何衡量挂职干部是否优秀?这些问题，在主管部门干部文件中都未详细说明，这势必会影响挂职干部的工作积极性。

四、完善检察干部异地挂职的制度设想

从实践结果来看，干部异地挂职对培养锻炼干部、促进人员交流、交换思想理念、搭建两地机关单位的桥梁和纽带等方面，起着不可替代的作用。但干部异地挂职不同于其他的挂职形式，它涉及到行政区划相对独立两地的诸多行为主体，对挂职干部的管理、考核以及任用等方面存在更为复杂的因素。因此，有必要厘清异地挂职工作中的各种主体之间的关系，规范挂职工作的具体程序和内容，防止挂职制度的异化。目前，由于干部挂职制度先天性不足，在挂职中起着真正调节作用的是中国社会和政治文化，以及盛行于官场的各种“潜规则”。这些文化和“潜规则”，积极进步的成分很少，消极落后的成分居多。因此，从国家层面上来说，要把干部挂职管理从文件上升到法规制度的层面，避免出现对挂职干部管理不到位、考核流于形式、挂职干部工作不“实”等现象。而在当前干部挂职锻炼尚未提升到法律的层面的条件下来说，各地各主管部门应当制定科学、合理、可行的干部异地挂职制度，对挂职工作进行精准和完善的设计，并将挂职工作确定作为一种可持续发展的制度性规范。

确立干部挂职锻炼工作的指导思想。选派干部挂职锻炼，要继续认真贯彻执行中央决定的精神，按照干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的方针和德才兼备的原则，选派优秀的中青年干部到适合的地区、单位挂职。通过锻炼，使他们熟悉社会，了解国情，强化群众观点，增强对党对社会主义的感情，树立求是务实的工作作风。

1．明确选派挂职锻炼干部的对象和条件。挂职干部，要根据接收单位的工作需要和干部培养规划来决定，不能为挂职而挂职，更不能为了完成某种形式而挂职。要本着缺什么补什么的原则，选派德才素质较好、有培养前途和发展潜力的中青年干部挂职锻炼。要明确规定选拔挂职干部的年龄、学历、职级、工作经历等条件，但是规定的条件又不能太僵化，对于某些接收单位急需的特殊人才，可以突破条件进行选派，还可以在充分协商的基础上选派挂职干部。

2．明确挂职干部主管部门、派出单位、接收单位和挂职人员各自的职责权限。“职权不明，则责任不清”确定各行为主体的职责权限十分重要。在确定各主体的职责权限时，主管机关应当侧重于对挂职干部选拔、定期考核、领导协调等职责;派出单位应当侧重于对挂职干部推荐选派、工作情况动态考核、干部任用等职责;接收单位应当侧重于对挂职人员的职位安排、业务分工、日常管理等职责;挂职人员应当履行恪尽职守、遵守工作纪律、发挥优势和专长、提高领导水平、增强工作能力等职责。

3．明确挂职干部的职务安排和业务分工。对于担任副职的挂职干部，要明确接收单位必须安排分管或主管某些重要的业务部门，接收单位的上级主管部门要定期跟踪检查接收单位对挂职干部的工作安排情况，从制度上消除接收单位的顾虑。要保证对挂职干部“放心使用、真心培养”，促使接收单位对挂职干部“给压力、放权力、排阻力”，提高挂职干部的工作积极性和责任心，使挂职干部在领导岗位上能得到实际性的锻炼。要避免出现挂职干部“有名无实、有职无权”的现象，防止挂职干部被边缘化。

4．建立严格的挂职干部管理和考核机制。明确细化挂职干部管理制度，特别是要明确管理责任部门，建立日常考核和定期考核机制，确定挂职干部淘汰制度。对挂职干部的管理，以派出单位为主，接收单位也要加强管理，每月要向派出单位反馈一次挂职干部的思想和工作表现情况。干部挂职期满后，派出单位要会同干部挂职所在地区或单位对干部进行认真、全面的考核。对挂职干部的考核，应当客观公正，实行领导和群众相结合，平时考核和终期考核相结合。派出单位、接收单位和主管部门要对挂职干部实行多重无缝隙管理制度，避免出现借“挂职之名、行旅游观光之实”现象，克服“派出单位疏于管理、接收单位不便管理”和“挂名有余、履职不足”弊端。

5．建立有效的挂职干部激励机制。要明确规定干部挂职期间的表现应作为今后选拔任用干部的参考，规定挂职与提拔使用的关系，挂职表现在干部职级晋升中所占的权重等等。主管部门和派出单位对挂职干部的职业生涯，要有长远规划，避免短期行为，特别是要克服人为因素。要建立长期、稳定、有效的激励机制，提高挂职人员的工作动力，解决挂职干部“不适应、难扎根”的问题，使其真正扎根基层，无后顾之忧。