检察机关维稳工作机制体系化研究

孙 静

(上海市奉贤区人民检察院，上海201400)

一、维稳的历史定位与现实变化

稳定压倒一切缘起于1989年邓小平在会见美国总统布什时指出的“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成。”任何命题提出均有其历史背景。稳定压倒一切的历史背景就是当时国际政治形势剧变，苏联改革直至其解体使人们在思想上和方向上产生了迷茫。当时强调稳定主要是指政治上的稳定，包括维护国家基本政治制度和政权性质、执政党的基本路线、基本方针以及基本国策的稳定。［1］在此背景下提出稳定压倒一切，其积极意义非常明显。但是，改革到目前历史条件已经发生了变化。目前发生的个体、群体极端维权事件，缠访闹访事件，从性质上说绝大多数是经济利益诉求与抗争，而不是政治对抗。比如分配不公、土地征用、房屋拆迁、环境污染补偿与治理、农民工工资拖欠、劳工权益、违法行政、司法不公等侵犯公民基本权利的腐败现象等。因此，用辩证的观点，从历史与发展的角度来看待维稳、稳定等问题，就可以发现维稳既有其历史针对性也有其合理性。而我们目前很多时候犯了思维定势、僵化认识等方法论上的错误，认为群体维权就必须维稳。有学者在考察利益表达与维稳事件的关系后认为，目前群体、个体维权仅表现为过于频繁、方式过于激烈，但人们权利维护的方式仍是在现有体制下进行的，并非政治对抗。［2］

二、现阶段维稳工作的不足:认识异化与手段不合理

关注这些年公开报道的重大维权事件，可以发现背后都有维稳的身影。维稳成为了官方应对突发事件、群体性事件的常规性工作。每当重大事件来临时官员特别重视维稳工作，老百姓也特别善于利用这个时期去维权，二者的互动形成了不良循环。形成此局面的缘因是多重的，如制度执行中官员的态度问题;维稳制度执行的依赖性问题。笔者认为，维稳异化主要就在于地方对维稳短期效益形成了依赖性，以及在依赖性基础上的观念异化与手段不合理。

1．异化:官方与民众的两种视角差。有学者在考察国内与国外群众利益表达方式的区别时认为，“在国外，群众利益表达被看作是正常的利益表达，是老百姓的自由，而不是群体性事件，更没有所谓的维稳概念。我们把群体性事件妖魔化了。”［3］大量案例也表明，个人上访、集体上访或群体性事件中提出很多要求并非政治性的，并没有政治目的，基本上都属于经济利益诉求问题。民众认为通过组成群体来表达利益、争取利益仍然属于维权，但地方政府更愿意把群体性维权事件看成是政治事件。正是有了这种视角差，民众反而利用了官方的“担忧心理”来“绑架”官方。官方本以为将问题政治化更容易解决问题，在这种视角差下，一般官员产生了两种认识上的异化:一是维稳理念的异化。二是维稳目的的异化。在维稳理念上，一些地方政府和官员的维稳思维存在重大误区，将维稳看做是纯粹的政治任务，将所有的利益争取、利益表达问题看作是政治问题，而非法律问题、经济问题。在解决问题的总指向上，将稳定理解为绝对的“太平”和绝对的“没有问题”。在维稳目的上，用一些工作机制来导向所有工作。比如有些地方实行“一票否决”对下级考核，导致有些下级官员，只顾保官位而不管群众真正利益;只顾事后压制不管事前化解;借维稳之名不作为或乱作为。

2．基于视角差导致处置手段不合理。处置手段不合理主要是指为达目的不择手段。总体来说，一些地方在维稳工作中偏离法治的轨道，习惯于用行政方式代替司法方式、以个人权威取代法治权威、以权代法。比如在拆迁领域中，早期是以政策奖励等方法哄骗、后期用雇佣社会闲散势力恐吓等方法，对于其中发生的以合理方式阻碍执法的现象以妨害公务罪、扰乱社会秩序罪、冲击国家机关罪、诽谤等罪名不适当立案，试图以司法方式实现行政目的，把民事维权事件当成刑事治安案件。近些年发生各种公共管理事件、诸如“瓮安事件”、“石首事件”等就是明证。综合来说，现阶段维稳对象、维稳内容的新变化已印证了稳维的背景已经发生变化，需要与时俱进的改变认识。诸多涉稳冲突事件背后，是利益表达机制、合理利益分配机制的欠缺。实现维稳，最有效的办法就是扩大制度的参与性，提高制度对群众诉求的解决能力，这样既能实现群众与官方之间有良好的沟通渠道，又能防止制度在设计之初对群众利益分配上的疏忽之处。同时，也折射了我国社会阶层已经分化重组，各阶层群体对政治、经济、文化资源占有不同成为了不平等根源，现有资源分配体制某些方面的不合理，又加剧了社会不平等。

三、检察机关维稳工作中面对的现实困难

近年来，政府部门、人民法院、检察机关都积极投入到化解社会矛盾的系统工作中，整个社会治理结构形成了处理矛盾、维护稳定的大系统。检察机关执法办案成为运用自身职责化解社会矛盾系统工作中的一个子系统。说其是子系统，是因为目前检察环节所化解的矛盾有其自身特殊性。

我国目前正处在经济转轨、社会转型的关键时期，贫富差距、城乡差距、劳动教育、就业公平等问题引发了诸多矛盾，但能进入到检察环节这些矛盾并不多。而检察环节因其职能定位、运用法律的特殊性，致使检察机关维稳遇到的矛盾也具有特殊性。从法律适用的特殊性看，检察机关适用的法律主要为刑法与极少的民事行政类法律。而刑法作为整个法律体系的保障法、事后法，其所解决的矛盾本身就是经过其他部门法律过滤后的法律关系。这种特性决定了检察机关所化解的矛盾均为最严重的矛盾。

依据检察工作中矛盾产生的原因来看，可以分为自生矛盾与传来矛盾。所谓自生矛盾是指检察执法活动过程中所产生犯罪嫌疑人、被害人与检察机关之间因检察人员执法不公、不廉引起的矛盾;犯罪嫌疑人与被害人因利益冲突在检察环节加剧之间的矛盾。这些矛盾由于发生的在检察执法环节中，与检察权行使具有直接关系。所谓传来矛盾是指在进入检察环节之前就经过其他机关介入并处理过的矛盾。如拆迁过程中引发的故意伤害案:A不服行政机关的具体行政行为，便在行政机关人员组织拆迁时将执行拆迁的工作人员打伤，此类刑事案件中的矛盾就属于传来性矛盾。大多数传来性社会矛盾一旦发展到需要检察监督去化解的时候，其利益诉求更加多样、利益矛盾更加复杂。如矛盾诉求与表达手段不合法相互聚合，多数人合法、合理的诉求与少数人的无理取闹相互交织，民众自发行为与一些居心叵测者的插手利用相互混杂，使这些矛盾处理影响范围更加广泛，必需谨慎解决。这些矛盾处理就是检察维稳工作的主要内容。

四、检察机关维稳的体系化工作机制

作为国家法律监督机关，检察机关在处理职责范围内的稳定事项时，需要吸取其他机关在应对信访、群体事件中的视角差、手段不合理等经验教训，在理论层面上，检察机关解决涉稳事件时，应当以正确的理念、法治化的方式、合理化的沟通来面对维稳需求、解决不稳定事件。以正确的理念是指以正确的观点对待案件办理，将法律问题归属法律问题，不应当将法律问题政治泛化。以法治化的方式是指将法律问题在法律范围内，通过法律既定方式解决问题，而不是通过行政组织体制干预来解决问题。合理化的沟通是指以积极的态度面对案件关联人提出的诉求，善于利用现代传媒与公共关系学来解决危机事件。在实务层面上，综合基层检察机关的经验，形成比较成熟的体系框架，具体来说主要有以下几方面:

1．健全涉检舆情汇集、分析和应对机制。应对不稳定事件首先在于收集不稳定信息。目前各检察机关已经形成了网上舆情监测研判预警机制、舆论引导应对机制和新闻发布等机制。各检察机关都加强了舆情收集研判工作，规范了舆情处置程序。在实体处理上，坚定对反映属实的案件依法严肃处理，对反映不实的平和说明情况，对传播谣言恶意攻击的及时澄清有力回击。在对外工作方式上，完善与新闻宣传部门沟通机制，规范和改进检察工作新闻宣传和案件报道工作，建立良好的网络空间和公共舆论的主导权。

2．健全诉求表达机制，以合理化沟通解决案件关联人反映的问题。检察机关要努力畅通群众控告、申诉渠道，完善领导巡回接访、联合接访、检察长接待日等制度;坚持领导定期走访辖区基层组织、下访巡访。开展了社区检察室工作，及时收集、提炼、概括群众利益诉求。坚持重大工作决策事项征询群众意见，在出台和群众利益密切相关的工作规定前，以座谈会、调查问卷等收集群众意见。完善信息通报机制，通过在纵向的检察系统内部和横向的相关信访单位分流信访申诉，实现信访申诉情况的纵横对接，努力克服因信访申诉人盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的资源浪费和国家机关公信力降低等问题。

3．优化内部机构运作模式，以执法办案风险评估预警化解机制应对风险事件。通过经验积累与工作铺垫，检察机关已经形成完善的检察环节风险应对处理机制——执法办案风险评估预警化解机制。在案件办理中会及时分析、判断办案风险点、风险源。一旦确定有风险，便会借助社会资源妥善化解矛盾。在司法程序上，已经建立与公安、法院的敏感案件协调联络机制，实现了风险信息互通共享，风险处置联动齐抓，将评估预警化解贯穿于诉讼活动全过程，形成风险防范和化解合力。

4．健全检察办案说理制度，思想上重视沟通。检察机关执法办案过程中的处理结果只要与当事人预期不符，就可能演化为不稳定因素。加强对当事人的心理疏导，防止和减少涉检信访发生;注重对受害人遭受的损害、损失，难以得到修复或挽回的原因做出说明和解释;落实起诉书判决书等文书说理制度，既阐述所采纳观点的依据，也指出相关观点的错误;落实跟踪回访释法说理制度，充分听取被访人的看法、诉求，耐心负责地给予解释答复。实践证明，这些释法说理制度有效的减少了检察环节不稳定事件发生。

5.健全被害人权益保护工作，以当事人主义正义纠偏国家主义正义。刑事案件不仅仅要实现国家正义，更要关注当事人之间的正义。长期以来，刑事案件处理均是以国家处罚为主，忽略了对被害人权益的保护，而这恰恰是检察环节被害人态度不稳定的重要源头。近年来，检察机关在被害人权益保护上倾注了大量心血。如开展了被害人救助工作，有效的缓解了国家追诉主义与个人利益补偿有限性之间的矛盾。开展了检调对接机制、刑事和解机制，有效的引进了被害人诉求表达机制，提供了被害人与被告人之间的对话平台。开展了人民监督员监督自侦案件机制，有效的提供了公民与国家机关的对话机制，让公民知悉了国家机关对反腐败的态度与作为方式。

6．创新了检察机关参与社会管理方式，全面的看待检察环节的不稳定因素。从国家权力架构来说，检察机关属于法律监督机关，负有监督法律所有施行主体、督促其统一实施法律的职责。不过，目前检察工作主要局限在刑事公诉工作，与法律监督的属性不完全一致。对于检察环节的自生矛盾检察机关可以通过内部管理予以顺利解决，但对于传来性矛盾，检察环节必须与相关行政执法、社会团体积极沟通。为此，近些年来，检察机关通过办案不断参与医疗补贴救助、食品安全、重大工程建设中的犯罪预防，促进社会治理结构改善;强化刑罚执行监督和社区矫正监督，加强对服刑在教人员特别是监外执行罪犯、刑满释放人员等特殊人群的帮教管理，促进社会治安防控体系建设;通过社区检察室，发挥深入基层、贴近群众、信息灵通、监督有效的特点和优势，延伸法律监督触角，促进检力下沉。针对执法办案中发现的社会管理问题和群众反映强烈的问题，及时向党委政府和有关部门反映，提出消除隐患、堵塞漏洞、健全制度、强化管理的检察建议，协同有关方面共同推进社会管理创新。

［1］覃道明．维稳不是改革的阻碍——重温邓小平南巡谈话［J］．江汉论坛，2012(3)．

［2］于建嵘．当代中国农民的“以法抗争”［J］．文史博览，2008(12)．

［3］杜凤娇．维稳，还有哪些新思维［J］．人民论坛，2011(2)．