论人情因素对我国公务员考核制度的影响——以三门峡市公务员考核情况为例

谢一奇

（华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 201424）

早在1997年9月，中共十五大提出我国实行依法治国的基本方略，其本质要求就是依照宪法和法律规定，建立一个制度化的社会，用固定的制度来管理国家事务，管理人的行为，协调人与人之间的关系，保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。其中制度高于个人的感情，并不因个人的意志而改变。实行公务员考核制度，也是依法治国的一个组成部分，是根据一定的目标、方法和尺度，对公务员工作的实际效果和综合素质等内容进行测量、评估，并以此为依据对公务员进行奖罚、培训以及调整职务、级别和工资等，从而产生激励和导向作用，以促进政府改进工作，提升管理效率和服务质量。

但是，由于我国历史上一直是一个宗法制度控制下的差序格局社会，即费孝通先生提出的“熟人社会”，主要表现为人情世故的广泛存在，“熟人社会”和“关系社会”的社会特点，对面子的极端重视和人治传统等[1]。数千年的传统使人情观念凝结在人们的脑海里，进而影响着整个社会的方方面面[2]。即使在公务员考核的具体实施过程中，也会因人情因素的影响而出现不同程度的变异，以至于公务员考核不能够完全地发挥其本来应有的作用。

一、人情因素对公务员考核产生的影响

人情社会的特点之一就是个人主观因素和私人感情大范围地介入到公共秩序中，并广泛地带有功利性，甚至将公共秩序本身都变成了可以达到某种人情目的的手段。在公务员的考核工作中，由于存在公务员管理体制、公务员考核办法等多方面的问题，使公务员考核受到人情因素的影响变成了可能，甚至在一些特殊的情况下,会将考核作为建立或维持某种关系的工具。

在我国当前公务员的管理体制中，干部的任命权与使用权并不完全一致，干部任命与人事调动权在组织、人事部门，具体工作单位只有对干部的使用权而无免职、开除权，缺乏对不称职公务员的淘汰机制，造成了公务员“能上不能下”，使得考核本身的监督功能大为削弱。另外，受制于现行的单位领导和普通公务员考核方式，容易在单位领导和单位成员之间成一种相互制约的关系，进而抵消考核所要达到的奖勤罚懒、奖优惩劣的理想效果。由于年度考核主要的手段是从组织、纪检等部门临时抽调人员组成工作组，派遣到各单位进行考核，由单位全体成员对领导班子及每个领导成员无记名填写评价表格，对表格统计的结果,就成了年度考核的主要结论,这样就使得考核组年度考核的结果和各单位平时考核的情况不能有效的结合。普通公务员的考核主要由单位领导通过日常的工作来掌握，但是反过来，单位领导的考核结果主要由本单位内全体人员一次性的投票结果来确定。而评价结果汇报到组织部门和上一级领导层，将会影响到单位领导自身的利益。比如，如果某位领导的不合格率过高，不管出于什么样的原因，上级领导多少都会认为他缺乏协调掌控与管理能力，社会舆论也会对其产生压力，进而会影响该单位领导个人的仕途发展。这种因考核而形成的单位领导和单位成员之间相互制约的关系，使得领导在对成员进行日常管理和考核时承担了一定的风险，很多领导不愿因此而得罪人。诸如此类的因素影响，将会使考核的负向惩戒功能大为削弱，正向奖励功能也会受到影响。

于是，公务员考核从一种评价、激励公务员工作的机制变成了一种建立或维持某种关系的工具。具体表现在：在正常的工作状态下，单位领导为了保持部门成员对自己的尊重与服从，防止成员相互之间出现攀比与不信任，以维持单位内部良好的氛围，就选择单位成员之间待遇的均等化，在年度考核中就可能出现优秀等次大家轮流当的现象。而如果单位内存在有自身素质较差，或因为年龄、个人经历等因素对升迁失去希望，仅仅混日子的公务员时，考核工作便会十分复杂。如果对这些人平时的管理与考核要求过严，这些人可能会在年度考核中对单位领导做出 “不合格”或相应低档次的评价，尤其是在规模较小的部门，个别人选填了“不合格”或低档次的评价，该部门主管领导的合格率或优秀率就会远低于平均水平。因此部门领导对这些人只能通过感情上的拉拢来进行督促，而不会求助于考核制度，甚至可能在考核时为了维持或笼络关系而给予较好的评价,从而避免造成感情上过于对立。所以，现实考核的结果就可能是大家轮流当“优秀”，其他人一般都“称职”，除非因出现重大问题或事故而受到处分，极少有人因为工作不力而在年度考核中被评为“基本称职”或“不称职”，更别说“德、能、勤、绩、廉”全面考察了。

二、人情因素对公务员考核产生影响的主要原因

目前进行的公务员考核，主要依据是国家颁布的《公务员法》中的相关要求、中组部和原人事部颁布的《公务员考核规定（试行）》。各省、市在具体工作中，都会制定相关的具体规定。如河南省三门峡市在工作实施过程中,就依据国家和河南省委组织部、河南省人事厅颁布的《河南省公务员考核实施办法》，并结合三门峡的实际，制定了公务员考核的相关规定,并在每年考核工作开始前，由市人力资源和社会保障局发布关于公务员考核有关问题的通知（本文以《三门峡市人力资源和社会保障局关于做好2011年度公务员考核有关问题的通知》为例，以下简称 《三门峡市2011年度公务员考核有关问题的通知》）。从总体上来看，三门峡市的文件在总体上是对国家颁布的《公务员考核规定（试行）》和河南省的法规的细化和完善,对公务员考核的内容与标准、方法与程序以及考核结果的使用都作了说明，并且与公务员制度的其他方面进行了衔接，构成了公务员考核制度的整体架构，但是,仍然在一些方面离具体可操作的要求还有一定差距。

首先是评价标准不够合理和细化。《公务员考核规定（试行）》规定公务员考核标准为“德、能、勤、绩、廉”，考核结果分为“优秀、称职、基本称职和不称职”四等，但相关描述全部为定性的主观词汇，没有任何客观的，定量的标准。比如第八条规定“确定为称职等次须具备下列条件：（一）思想政治素质较高；（二）熟悉业务，工作能力较强；（三）工作责任心强，工作积极，工作作风较好；（四）能够完成本职工作；（五）廉洁自律。”但是什么才叫“思想政治素质较高”，“较高”的标准究竟是什么，只能靠考核者自己拿捏。而《河南省公务员考核实施办法》以及《三门峡市2011年度公务员考核有关问题的通知》在这方面也没有任何改变和突破，完全照搬 《公务员考核规定 （试行）》的内容。这样的考核标准由于缺乏客观尺度，也没有很好地结合不同的具体工作岗位进行相关的细化量化的规定，使得其在实际考核中无法作为参照，也没有说服力，于是在事实上将考核标准的决定权留给了具体的考核者。从而为考核者主观感受、人情关系等因素留下了一定的空间。

其次是考核形式和程序粗略，缺乏监督。《公务员考核规定（试行）》第五条规定：“公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。平时考核重点考核公务员完成日常工作任务、阶段工作目标情况以及出勤情况，可以采取被考核人填写工作总结、专项工作检查、考勤等方式进行，由主管领导予以审核评价。定期考核采取年度考核的方式，在每年年末或者翌年年初进行。”并对定期考核的程序和方法做出了相应的规范，包括被考核公务员进行总结并述职、主管领导写评语并提出等次建议、公示优秀名单、本机关负责人或者考核委员会确定考核等次、书面通知被考核公务员并签字。在《河南省公务员考核实施办法》中增加了“在平时考核中由被考核人填写平时考核登记手册”，并规定了“平时考核周期不得超过三个月”、“将平时考核情况作为年度考核审核优秀等次比例的依据之一”等，《三门峡市2011年度公务员考核有关问题的通知》尚无其他更细致的规定。以上规定只对定期考核的程序做了简单说明，而定期考核的具体要求、责任划分等却没有规定，更无监督机制。另外对于更能反映出公务员勤奋程度、能力水平和真实业绩的平时考核，国家和河南省没有规定如何体现平时考核结果，都将考核形式的制定权留给了下一级政府。

然而，《三门峡市2011年度公务员考核有关问题的通知》仍然没有做出具体规定，其在考核程序的要求只是增加了定期考核时各单位须上交的材料，并强调了要上交一份《平时考核手册》，可见平时考核方法的制定权在各个机关单位。再加上对平时考核的运行和审查机制，除了原则性的强调平时考核的重要性外，就仅限于三门峡市的通知中对《平时考核手册》上交的要求，而上交之后如何体现其结果亦没有规定。于是可以看出，现有规定中的平时考核实质上只是为定期考核服务的依据，重要性很低。平时考核结果只能间接地通过定期考核来表现，而没有一个专属的表达渠道，更无监督渠道。综上，各单位的平时考核和定期考核的随意性就很大，基本取决于主管领导个人的意志了。这也为人情因素在考核中发挥作用留下了巨大空间。

正如上文分析的，在公务员考核的标准和程序问题上，现有的规定可以说只有原则而无细节，只有骨架而无血肉，给考核工作的双方，即各部门的主管领导和部门成员留下了极大的自由发挥空间。于是人情关系便穿插进来，填补了制度中的巨大空隙，甚至威胁到了制度本身，改变了它原有的样子。

三、完善公务员考核制度建议

经过分析三门峡市公务员考核制度和实际的实施情况，可以看到造成人情因素影响公务员考核工作的原因，归结起来就是公务员考核制度本身不够完善和细化，具体表现在考核标准和程序的设计不严密、考核主体设置不合理等。我们可以从这两个角度出发，对三门峡市乃至我国的公务员考核制度提出一些改进建议：

第一，改进和细化公务员考核规定中有关考核标准和考核程序的内容。我国《公务员考核规定（试行）》中规定的标准是“德、能、勤、绩、廉”五个方面。但是我们还需明确清晰具体的考核标准，要制定尽量具体化、数量化的考核指标，而且要符合各地的实际情况。可将德、能、勤、绩、廉五个方面分配合适分值。为体现重点考绩原则，可将考绩分值比例适当提高。为反映定性和定量相结合的要求，德、能两个方面可实行按等级计分的办法，每一等级都要有具体的标准，而不能是笼统含糊的词汇。而对勤、绩两个比较容易量化的方面，则可以结合平时考核，将各岗位公务员的工作数量、工作质量、工作效果、服务态度和出勤率等方面明确分值。另外，公务员主管机关必须进一步明确、完善公务员考核程序，加强对公务员考核全过程的规范管理。不仅要规范定期考核，而且要把公务员一个年度的考核作为一个完整的过程进行把握，规范整个年度的所有考核环节。当然，程序不能过于繁琐，以免造成考核效率低下、考核成本增加。[3]通过这些措施，填补我国公务员考核制度的血肉，从而将人情因素从我国公务员考核工作中挤出去。

第二，改革平时考核制度，增加考核主体。目前我国平时考核的结果并没有专属的表现渠道，只能间接地作为定期考核的依据，其效果没有制度保证，并且平时考核的主体主要是部门主管领导，而主管领导又受到部门成员的制约，所以考核结果的公正性更无法保证。因此我国应当在《公务员考核规定》中明确提出各部门必须依据各岗位性质，制定每个工作岗位的平时考核标准和方法，并由当地政府落实和监督。这些考核标准和方法同样应当是具体的和可操作的。在定期考核结果中应当单独列出平时考核结果，并充分体现出平时考核结果的影响。另外，为了减少主观人情因素的影响，使考核结果更加公正可靠，应当增加公务员的考核主体，比如纪检监察部门、党委政府督察部门。要把部门领导所掌握的具体情况与纪检监察、督查等机构经常进行的巡视督查工作相结合，特别是对一些素质差、不好管、管不了的特殊人员进行有针对性的专项督查考核。纪检、督查部门的介入，不仅能将部门主管领导从人情关系中解放出来，更好地开展工作，还可以增加考核的公正性和客观性，保护大多数公务员的利益，最重要的是，能够推动公务员考核的良性发展。

[1]陈刚.法治社会与人情社会[J].社会科学，2002（11）.

[2]董璐,崔芳芳.人情社会浅析[J].法制与经济（中旬刊），2010（4）.

[3]刘浩.从公务员考核相关法律法规的比较论我国公务员考核制度[D].扬州大学，2010.