论公众参与与城市“共治”

文 李发戈（成都行政学院 四川成都 610058）

2013 年3 月1 日，南京市正式实施《南京市城市治理条例》，开创了国内通过地方性法规首次将城市管理改为城市治理的先河。传统的至上而下的城市管理模式以政府为主体和主导，不仅忽视了公众在城市管理中的作用，而且往往把公众当做被管理、甚至被打击的对象。从城市管理到城市治理，一方面是政府的分权、放权，一方面则是公众的有序参与。城市管理开始在政府与公众、公共部门与私人部门之间形成良性互动。公众参与城市管理不仅体现了现代政府在公共管理中的民主、民生理念，而且促进了政府公共管理的制度创新。

一、公众参与与民主的实现

城市管理中的公众参与主要是指公众通过直接与政府或者其他公共机构互动的方式决定公共事务的过程。作为一种决策和治理机制，公众参与既是一种制度化的民主形式，又是一种具体的民主实现形式。

历史上，民主历来都是与公民参与联系在一起的。古希腊的城邦民主，就是一种公民全面参与的直接民主。卢梭甚至把公民参与决策过程看成是民主政治制度的基础。在他看来，公民对政治决策过程的参与具有重要的功能，参与不仅使民主制度成为可能，更重要的是，还可以推动个人负责任的社会行动和政治行动，从而使民主制度获得一种“作为维持的能力”［1］。在代议制民主中，尽管公众将自己的一部分权力让渡给了他们的代表，公众与政府的关系也变成了一种委托代理关系，但这并不妨碍公众的直接参与。斯图亚特·密尔认为，在代议制下，人民主要通过两种参与来发挥他们的作用。一种是在宏观的政治层面通过选举代表这种方式来间接参与政治过程；一种是在微观的政治过程中，比如决策和基层治理等方面，则可以通过直接参与的方式来进行自我管理。密尔认为，只有通过小范围的实践大众政府的活动，才能在更大规模上学会如何运作大众政府［2］。

代议制政体曾经被认为是最好的政体。在代议制下，公众虽然不直接参与决策和管理，但公众的利益是可以通过代表来实现和维护的。因此公众无需“行动”，只需针对政治精英所提出的政策动议或决策做出“反应”即可。问题是当代表不能忠实地履行他们职责的时候，人民的利益是否还能得到维护而不遭到背弃或受到损害。代议制民主主要通过选举来实现，但选举有时间上的限制，人民不可能随时去撤换他们选出的代表。所以，人民对代议制政府等公共机构的控制力量实际上是微乎其微的。在这种情况下，代议制民主甚至有可能蜕变为“多重少数人的治”［3］。在选举的空档期，人民的选举权虽然不发生作用了，但他们却可以通过参与权继续发挥他们的作用。他们需要通过各种各样的、持续性的参与行动，来影响、管理和控制与他们的生活密切相关的事务，以防止“被代表”。另外，在代议制下，行政权力还可能出现扩大化、甚至异化的可能。一些重大的社会和经济政策往往是由行政官员而非民选的立法机关制定的。行政自由裁量权的扩大已经威胁到了以法律授权为依据的“传送带”行政模式的合法化功能。斯图尔特认为，代议政治要健康运行，不仅要寻求权力与权力之间的相互制约与平衡，还需要公民对国家权力运行过程的积极参与，以公民权利限制、监督和抵制国家权力的异化和变质。要限制和监督行政权力，就必须为利益受影响者提供一个表达见解、参与行政决定的程序（利益代表程序），确保受到政策决定影响的利益人在作出影响利益的决定过程中有恰当的代表参与决策过程，并具有公平的决定权［4］。

作为对代议制民主的补充，公众参与在西方国家越来越受到重视。1960 年，阿诺德·考夫曼首次提出“参与式民主”（participatory democracy）概念。“参与式民主”被普遍认为适用于一些微观治理单位，如学校、社区、工厂、政策制定等领域［5］。1970 年，佩特曼出版了《参与和民主理论》一书，进一步将参与的领域从微观领域拓展到政治领域［6］。1984 年，巴伯在其《强民主：新时代的参与政治》一书中，将代议制民主称为“弱民主”（weakdemocracy），而将公众直接参与的民主称之为“强民主”（strong democracy）。巴伯认为公众参与是民主政治的核心。只有直接民主才能避免代议制的缺点。在强民主下，政治成为每一个人都可以参与的日常生活的一部分，而不只是代议制里只由政治精英和专家所垄断的专业活动［7］。稍晚于参与民主的“协商民主”（deliberative democracy）同样强调公众参与在民主政治中的重要性。协商民主认为公共决定必须经由参与者通过严肃、负责任的表达、沟通，在相互理解的基础上做出。其中，“讨论”（discussion）被赋予一种参与者之间通过阐述理由、进行说服、寻求共识而提升决策正当化和理性化的功能［8］。协商民主中的参与者，既包括政府等公共机构，也包括私人部门，当然也包括公众（主要以社团的形式出现）。协商的内容既包括政治事务，也包括公共事务。在协商民主中，公众参与已经不仅仅是“意见的聚合”和程序上的“多数决定”，而是有质量的、理性的决定。

公众参与是对代议制民主缺陷进行反思和批判的结果，它本身并不是要否定代议制民主，而是要进一步完善代议制民主。在代议制民主中，公众只能是被动地接受决定，而参与式的或协商式的民主却能由公众自己做出决定。因此，投票只是公众静态地表达个人偏好，而参与则是动态的。公众参与虽然不能等同于直接民主，但它却具有直接民主的一些优势，因此，托夫勒、奈斯比特等未来学家都预言，共同参与民主制度将替代西方传统的代议民主制度。

现代社会的复杂性和多样性决定了我们不可能实现雅典式的直接民主。但城市管理主要涉及的是一些微观层面的事情，这些问题时间和空间跨度都不大，又往往是公众所熟悉的，也是他们所关心的，因此公众参与是完全可行的。公众不仅与这些问题利益攸关，而且掌握着解决问题所需要的信息和知识。他们有参与的需要、愿望，也有参与的能力，同时也愿意承担参与的责任。公众参与城市管理，在满足自己需求与偏好，维护自身利益的同时，也增强了对政策合法性的认同和支持，城市管理也因此而获得公众理解、支持和配合。在一定意义上，公众参与城市管理的程度和成效，既反映了一个城市社会经济和文化开放的水平，也是衡量一个城市从纯技术型管理转变为价值取向型管理的标志。

二、公众参与与公共利益

在市场力量和社会力量不断壮大的背景下，一方面是政府的权力受到限制，另外一方面则是政府的能力受到挑战。政府是公共利益的代表者，政府作为公共政策的制定者和执行者，其公共政策必须以维护、发展和实现公共利益为最终目的。但是，作为“经济人”，政府及其官员又有为自己谋取利益的冲动。这样，在公共领域，就既有可能存在“市场失灵”，又有可能出现“政府失灵”。

1.政策目标偏离公共利益。理论上讲，公共政策的目标是根据社会公共利益来确定的，但实际情况并非完全一致。出于自利性的考虑，公共政策的制定机构往往会将本部门或本地区的利益融入到政策目标中去，甚至以追求自身利益最大化作为自己的政策目标，这就必然会造成政策内容的畸变。公共政策偏离了实现公共利益最大化的目标取向，必将导致其引导、分配、协调和控制等功能的失效。如果长时间出现社会上部分人得益，多数人受损的情况，社会稳定的局面就不可能得到维持。

2.“寻租”及腐败。公共政策作为政治系统的输出物，是一种正式的制度安排，其基本功能就在于能有效地解决社会公共问题以及对稀缺的社会资源进行有效的配置。在民主社会中，公共政策表现为是一种集体选择的结果，因而在理论上，公共政策的制定应该具备帕累托最优，以公共利益最大化为目标。但在现实中，却存在公共权力的非公共运用的情况，即权力“寻租”问题。掌握决策权的政府官员往往通过“寻租”谋求私利。在“寻租”的过程中，公共权力被异化，不再服从于公众的利益，而蜕变为掌权者和特殊利益群体谋求个人利益的工具。“寻租”活动及其产生的腐败，既造成了社会资源的巨大浪费，又使公共政策偏离了公共利益最大化的基本准则和公平的价值取向。

3.政策制定主体的“越位”与“缺位”。公共政策必须充分体现和遵从社会公意，这是公共政策的合法性所在。一个好的公共政策是多数人意愿和利益的产物，而不是少数人意志和利益的合成。公共政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政府依据公共利益最大化的标准对各种复杂的利益关系进行调整的过程。作为公共利益的代表者，政府是公共政策事实上的主体。在制定政策过程中，政府能在多大程度上真正代表公众，是对公众负责，还是对特殊利益群体负责，决定着公共政策的生命力及效用产出。现实中由于政府主体的“越位”和公众主体的“缺位”，往往造成政策公共性的衰减。政府及其主要官员垄断了过多的决策控制权，在政策制定过程中忽视公众的意见，甚至决策被个人意志所左右，变成了“精英决策”、个人决策。而公众由于信息不对称，缺乏意见表达渠道，并不能真正参与到公共政策的制定中来。公共政策的产出背离公共利益，最终形成所谓的“政策失灵”。

4.利益集团的影响。利益集团来自于一些群体对共同利益的维护，不可能自动消失，也没有必要强制取消。但是，在利益主体发育不均衡的情况下，如果公众参与缺失，就有可能造成一些群体对政府的决策有较大的影响，而另一些群体的要求则无法或不能充分地在决策中得到体现，其结果就是公共利益有可能得到损害。在公众参与的情况下，利益集团受到制约，政府决策才有可能做到平衡并反映公共利益。

在全能型政府下，政府几乎包办了城市管理中的所有事情。事实上，政府也不可能一贯正确。盖伊·彼得斯认为，不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识与信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具［9］。在城市管理中，政府的能力不足主要表现为提供公共服务的能力不足，社会管理能力不足、资源优化配置能力不足。所以，政府应该更加开放，让更多的公众参与到决策中来。在现代社会，国家正把原先由它独自承担的一部分责任转移给公民社会。尽管行政能力和社会能力之间并不存在替换关系，但它们彼此会发生交互作用。行政能力可以弥补社会能力的不足，社会能力也可以反过来弥补行政能力的不足。如果政府能够做到转变职能，自我限权，让公众参与城市管理，效果往往会比政府统揽独干要好得多。

西方国家推行的新公共管理运动，主张用治理或善治来替代管理，就是因为在社会资源的配置中，既存在着市场的失效，又存在着政府的失灵，而治理则可以弥补政府和市场在调控、协调过程中的某些不足。研究治理理论的学者格里·斯托克认为，治理具有五个基本特征，第一，治理意味着社会管理者不仅仅来自政府和社会公共机构，还包括民间组织、私人组织及各种合作组织。第二，治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。第三，治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络，它与政府在特定领域中合作，并分担政府的行政管理责任。第四，治理意味着办好事情的能力并不仅仅限于政府的权力、权威，政府有责任使用新的方法和技术，更好地对公共事务进行控制和引导。第五，治理的实质就是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，其管理机制所依靠的主要不是政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的［10］。

治理或善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。尽管治理的主体在形式上是组织化的，但从全社会的范围看，治理或善治离不开政府，更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但是不能没有公共管理。在城市管理中，公众参与既是治理和善治的主要内容，更是决定治理效果的一个重要条件。没有公众的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治［11］。

三、有序参与与无序参与

当前，虽然公众参与城市管理已成为常态，但从总体上看，这种参与基本上还停留在低层次的参与上，即谢莉·安斯汀(Sherry Amstein)所谓的参与梯子最下的一段“不是参与的参与”(Nonparticipation)阶段。在这个阶段，公众参与更多地受到政府的主导甚至操控［12］。在城市管理中，政府之所以会对公众参与心存疑虑，除了担心公众的参与会对现存秩序构成威胁外，另一个最主要的担心就是公众参与会使决策出现马拉松式的久拖不决，影响行政效率。

在公众参与意识越来越高和参与愿望越来越强的背景下，如果公众的意见和利益表达受阻，就很可能出现公众的“非制度性参与”，公众参与就有可能变得情绪化，甚至选择更为激烈的诉求方式来参与，如集体上访、群体性事件等。“非制度性参与”的存在，一方面表明公众的民主意识、权利意识在不断增强，政治参与的愿望在不断扩大，另一方面也表明公众参与的制度和渠道还存在着问题。

从制度上看，国家层面，包括《宪法》、《城市居民委员会组织法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《价格法》、《城市规划法》等，都对公众参与作出了一些规定；地方层面，各级政府也出台了很多鼓励公众参与的办法。在渠道方面，公众也可以通过各种各样的座谈会、听证会、市长信箱、网上互动等形式参与城市管理。虽然制度为公众参与城市管理做出了安排，确立了公众参与的法律地位。但是，在实际操作中，公众参与仍具有较大的随意性，还存在着代表遴选不科学、代表的意见对决策缺乏刚性约束，过程不透明等问题。公众参与流于形式，不仅容易造成对公众参与权的剥夺，而且极易激化各种社会矛盾，造成社会的不稳定。

公众参与能否真正实现，是有序参与还是无序参与，不仅取决于实体法的预先界定，更取决于实体法规范通过程序法来实现。如果程序缺失或不当，公众参与就有可能无效或低效。当正式的途径不畅通时，公众就会另辟蹊径，寻求非制度化参与，这样有序参与就会变成无序参与。

从参与过程来看，制度保障的是公众的权利，而程序则保障公众的这种权利能够顺利实现。在政治活动和社会活动中，民主无论是作为一种政治制度，还是作为一种议事规则，它首先是一种可供操作的程序。程序既是民主政治的运作方式，又是民主社会中各政治主体的行为规则，同时也是政治制度化的途径。亨廷顿认为，政治稳定由政治组织和程序制度化而来，因此，程序是政治稳定的根本保障［13］。在城市管理中，要实现公众的有序参与，既需要有制度安排，更需要有程序做保障。从某种意义上讲，离开了程序，制度就不可能是健全和完善的。程序为公众参与提供了更多可供选择的合法途径，将公众参与最终纳入到了制度的框架。如果没有程序做保障，制度就可能会被虚置，甚至成为装点门面的东西。制度得不到公众的认可，公众就会在制度外寻求其他的途径，甚至是非法的途径来表达诉求，参与就有可能是无序的。所以，公众参与的真实性和有效性必须靠程序来保障。

在公众参与程度比较高的欧美国家，“程序中心主义”被看成是法治的基本原则，法定的权利义务都隐藏在程序法的缝隙中，离开了程序，权利就没有了独立的地位［14］。约翰·罗尔斯甚至认为，程序是正义的基础。在探讨不同利益群体、不同价值群体达成共同的“社会契约”时，罗尔斯并不强调作为结果、作为内容的契约关系本身，而是强调达成合议的条件和手段，即程序［15］。在城市管理中，政府的主张不仅有可能和公众的主张不一致，甚至政府还会以公共利益的名义侵犯私人权利（如征地、拆迁、污染项目等）。即使是公众，也是以不同的利益群体出现的，不同的利益决定了他们的需求、诉求往往也是不一样的。在操作层面，程序是惟一能达成一致的地方，因为一旦利害关系人同意了程序，无论结果如何，都必须接受所同意的程序所带来的结果。公众参与城市建设、管理，落实宪法和法律赋予的基本权利，只有通过程序的合法、正当才能得以真正实现。

另外，政府的权力也必须依靠程序来约束。要改变传统的自上而下的城市行政管理模式，建立起上下互动、管理和服务相结合的新型城市公共治理模式，离不开公众的主动参与。但在实践层面，公众参与往往由政府启动，整个参与过程也受政府控制，行政权力很容易凌驾公民权利之上。政府主导使公众对参与的价值和效果产生质疑，行政行为因为程序不当而不被公众认可。在城市管理中，政府的权力除了受到实体法律的约束外，还必须受到程序的约束。按照越权无效和自然公正的行政合法性原则，行政机关必须听取对方的意见并不能对自己的行为做出裁决，行政行为超越权限就不具有法律效力。程序既约束行政实体行为，也约束行政程序行为。

与韦伯的工具理性不一样，哈贝马斯提出的“沟通理性”更强调在实现目标的过程中，主体参与者之间的相互沟通和理解。在他看来，在一个“理想对话共同体”中，任何共识都是建立在主体之间的相互理解和承认的基础之上的，沟通行为的约束力就在于一方给出各种理由来说服对方接受。如果对方不是用理性来辨论，而是用暴力来回应，那就既是不理性的，也是不合法的［16］。在城市管理中，尽管在参与和对话这种模式之下，决策很不容易也不可能很快做出。但参与却能使政府了解到公众的需求，甚至找到更好的解决问题的办法。参与也许会带来高成本低效率的问题，但官僚主义同样会带来这样的问题。事实上，公平正义与效率也并不必然是矛盾的。政府完全可以借助于一些信息和技术手段来完善参与方式，提高公众参与的效率和质量。

［1］［6］卡罗尔.佩特曼.参与和民主理论［M］.陈尧译.上海：上海人民出版，2006：10.

［2］(英)约翰.斯图亚特.密尔.论自由［M］.赵伯英译.西安：陕西人民出版社，2009：163.

［3］［美］罗伯特.达尔.民主理论的前言［M］.顾昕译.北京：三联书店，1999：181.

［4］［美］理查德.B.斯图尔特.美国行政法的重构［M］.沈岿译.北京：商务印书馆，2002：6.

［5］王锡锌.公众参与:参与式民主的理论想象及制度实践［J］.政治与法律，2008（06 ）.

［7］［美］B.巴伯.强民主：新时代的参与政治［M］.彭斌 吴润洲译.长春：吉林人民出版社，2008.

［8］陈家刚编.协商民主［M］.北京：三联书店，2004：2.

［9］［美］盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.吴爱民译.北京：中国人民大学出版社，2013：143.

［10］［英］格里.斯托克.作为理论的治理：五个论点［J］.《国际社会科学》(中文版)，1999(02).

［11］俞可平.社会公平和善治是和谐社会的两大基石［J］.中国特色社会主义研究，2005（01）.

［12］顾训宝.十年来我国公民参与现状研究综述［J］.北京行政学院学报，2009（04）.

［13］［美］塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华、刘为译.上海：上海人民出版社，2008：223.

［14］由嵘主编.西方法制史［M］.北京：北京大学出版社，1992：49.

［15］［16］汪晖、陈燕谷主编.文化公共性［M］.北京：三联书店，2005：312，359.