论发展我国失地农民体育的意义、困境与对策

刘 波，潘 莉

（南京信息工程大学 体育部，南京 210044）

失地农民是在我国城市化发展过程中，因土地被征用而被迫进入城市的特殊群体，该群体虽身居城市却并未享受市民同等待遇，其身份带有典型的城乡二重性。目前我国因土地征用而失去土地的农民数量已经达到4 000—5 000万人，而且今后还将以每年200—300万人的速度递增［1］。由于我国征地后相关社会保障制度的滞后和不完善，大量失地农民长期处于“种地无田、就业无岗、社保无份”的尴尬境地，从而导致农民上访、暴力冲突等群体事件屡有发生。所以，当前加强失地农民群体的安置保障工作，已成为关乎国家和谐稳定的重大社会问题。

体育作为一种精神文化需求是我国基本公共服务的重要内容之一。失地农民具有平等享受公共体育服务的权利，而且对其需求必然会随着我国城镇化发展的不断深入而日趋迫切。那么，如何发展失地农民体育，有何困难，如何解决，都是值得体育界关注和研究的重要问题。

1 失地农民体育概念的界定

“失地农民”一词是近几年在学术界和新闻媒体上出现的高频词汇，因该群体产生的原因较为多样，所以学术界对其概念的界定尚无定论，目前还无官方文件使用这一概念，而多以“被征地农民”代替。学术界对此概念也只是基于不同学者研究的需要而给予不同的界定，可谓见仁见智。目前主要有三种界定方式。第一种是从字面上的界定，认为失去土地的农民就是失地农民，但对于“部分失地”还是“完全失地”，是“主动失地”还是“被动失地”尚存争议；第二种是从失地农民的户籍角度出发，认为失地农民的户籍应该是农村户口，还是农民的身份。而已取得城镇户籍的失地人员则不在失地农民之列；第三种则是从法律的视角出发，认为失地农民是因失去土地而失去了一切与土地有关的权利的一类特殊法律主体。虽然失地农民概念的界定还没有统一的说法，但学术界和媒体所关注的失地农民主要是那些一次性完全失去土地，并在城市中集中安置居住的农转非人员。所以，本文所研究的失地农民体育是指：因征地等原因一次性完全失去土地，并在城市集中安置居住的农转非人员，出于身心健康、医疗康复、休闲娱乐等需要而进行的各种体育活动的总称。

2 发展失地农民体育的意义

2.1 发展失地农民体育，是体育权利人人平等的应有之意

公民的体育权利就是公民为维护和追求与体育相关的各种利益，因社会承认为正当而受社会承认和保护的行为选择的自由和资格［2］。体育权利是一切体育利益得以实现的前提和基础［3］。从1946年《世界卫生组织章程》中的健康权，到1978年《体育运动国际宪章》中体育参与权，以及我国的《宪法》和各种体育法律法规，无不从各种角度和方面对公民的体育权利进行了诠释和保护，可谓“体育权利人人平等”。当前在我国构建社会主义和谐社会的大背景下，以人为本、注重人的全面发展已经成为社会发展的主流，公民平等地享受包括体育权利在内的各种权利已成为构建和谐社会的重要标志之一。所以，发展失地农民体育是对失地农民体育权利的维护，是公民体育权利平等的具体体现。

2.2 发展失地农民体育，是实现公共体育服务均等化目标的必然要求

从2006年全国人大通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次提出基本公共服务均等化目标以来，基本公共服务均等化已经成为学界讨论的热点问题。基本公共服务均等化的实质是社会公共资源逐步由城市向农村、由发达地区向落后地区、由强势群体向弱势群体转移和覆盖的过程，是实现人人共享社会发展成果，维护社会公平正义的必然选择［4］。公共体育服务作为基本公共服务的内容之一，是每个公民都应享有的基本权利。失地农民作为公民理应平等地享用城市中的公共体育服务，但因其相对弱势的社会地位，势必会使他们在享受的过程中受到歧视和不公平待遇，从而影响到城市体育的整体发展。所以，在实施城乡公共体育服务均等化过程中，失地农民体育是一个必须解决的关键点。

2.3 发展失地农民体育，是公共体育城乡统筹发展之使然

“城乡统筹发展”是科学发展观的重要内容之一，是党和政府在城乡和谐发展战略中的重大举措。其内涵就是改变和摒弃过去的那种“重工轻农”“城乡分治”的观念，充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。公共体育城乡统筹发展作为实现我国体育强国战略的关键要素，事关中国体育事业之大局。如何发挥城市体育对农村体育的辐射和带动作用，一直是体育界研究的重要课题。已有的研究表明“小城镇体育”和“农民工体育”是城市体育向农村辐射的桥梁与纽带，是实现公共体育城乡统筹发展的有效途径。失地农民作为城市化快速发展的产物，同样具备这一作用，而且相比前两者来说还有其自身优势。首先，失地农民的居住区域已经属于城市社区，其拥有的体育资源以及城市体育的氛围要明显强于小城镇。其次，失地农民不同于农民工的流动性和异质性，具有稳定性好、同质性高的特点，便于开展各类体育活动。另外，失地农民虽已脱离农民群体，但其生活方式、行为习惯与农民有着极大的相似性，因此发展失地农民体育对农村体育的发展具有引领和示范作用。所以，大力发展失地农民体育对实现公共体育的城乡统筹发展具有重要意义［5］。

2.4 发展失地农民体育，是缓解社会矛盾，维护社会稳定的需要

法国社会心理学家古斯塔夫·勒庞的心理挫折理论认为：“当一群心怀不满的人们聚集到一起，成了群体，那么他们将是不可控制的，是几乎肯定会走向极端行为，危及社会稳定的，因为这样的群体将无理性可言，无组织可言。这样的情况在社会变迁过程中更为危险，因为社会变迁往往会引起人们的利益损失和价值观危机，更容易导致对现状的怨恨和不满。”［6］这一理论非常适合解释失地农民的群体事件，因为失地农民正是中国社会急速转型的产物，且在社会转型的过程中遭遇了很多不公平待遇，同时因为他们具有高度同质性，极易形成“一呼百应”的聚集效应而引发群体事件，危及社会稳定。所以，消除或减少失地农民群体中的不安定因素是当前中国社会一个亟待解决的问题。

研究已证实，体育除健身功能之外，还具有维护社会稳定的“安全阀”作用，它可以成为不良情绪发泄的目标和替代目标［6］。所以，发展失地农民体育就是充分利用这一作用，有效缓解和释放群体内部的不良情绪，从而促进社会的和谐稳定。

2.5 发展失地农民体育，是促进其身心健康，降低医疗风险的有效途径

根据生命历程理论，失去土地是失地农民个人生命历程中的重大事件，这一事件必定会带来正面和负面的效应，特别是负面效应，若处理不当不仅影响该群体的和谐稳定，对其健康状况也会带来不良影响。秦立建等人通过对2003—2007年农业部农村固定观察点（16个省份）的观测数据，共计102 495个样本的分析显示，失地农民的健康水平普遍显著低于有地农民［7］。另外，张训保等人通过对徐州地区失地农民的调查发现，就业、社会保障也会对失地农民的心理健康产生影响［8］。同时，由于农民失地之后不再从事农业劳动，其日常的体力活动会明显减少，又由于缺乏健身意识而不愿意主动从事体育活动，从而导致体质的下降，增大了医疗支出的风险。所以，发展失地农民体育对于提高他们的体育参与意识，增强体质，缓解精神压力，减少医疗支出有着十分重要的作用。

2.6 发展失地农民体育，是增进社会融合，促其市民化的有效尝试

城镇化的最终目的是实现人的市民化。失地农民的市民化其实质是一种人的再社会化过程，这一过程的快慢除了与个人因素有关外，社区的转化功能也起到了至关重要的作用。社区是失地农民生活的场域，更是其市民化的转化场。所以，有学者呼吁城市社区应充分发挥居委会的作用，通过组织丰富多彩的社区文化活动来活跃失地农民的休闲文化生活，提高他们的生活情趣，培养健康的生活方式［9］。体育作为社区文化活动的重要内容之一，对提高失地农民生活质量，增进他们与城市居民的交流，增强他们的城市归属感有着积极的作用。所以，发展失地农民体育，对丰富失地农民群体的文化生活，加强他们与城市居民的文化融合，加速其市民化进程有着十分重要的意义。

3 发展失地农民体育所面临的困境

3.1 政策制度困境

科学发展，制度先行，制定相关的法律法规、管理制度对发展失地农民体育至关重要。目前，制约失地农民体育发展的制度因素主要有以下三个方面：

第一，征地后的社会保障制度滞后。首先，我国《土地管理法》规定的征用耕地补偿标准过低，并且没有对失地农民社会保障问题做出明确规定，导致失地农民缺乏必要的社会保障。其次，各地在制定针对失地农民的保障制度时，存在不统一、不规范、不完善问题，导致失地农民在跨地区流动时出现保障制度对接困难问题［10］。这些问题造成大量失地农民长期处于“种地无田、就业无岗、社保无份”的“三无”境地，也是导致近年来农民群体事件频发的根本原因。不安定的因素严重影响着包括体育在内的各项社会事业的顺利开展。

第二，相关政策法规缺位，关注度不够。首先，我国现行的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）和《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）是两部分别针对城市居委会和农村村委会的法律。由于失地农民安置社区具有亦城亦乡的过渡性特点，使得这两部法律在处理安置社区居委会职能与换届选举以及经费拨付等事务时都存在不配套的情况［11］。这不仅制约了安置社区的社会管理，也对失地农民体育的开展带来不良影响。其次，国家在制定体育政策时虽能够从宏观的角度兼顾社会各阶层的体育利益（比如城市有“全民健身路径工程”，农村有“农民体育健身工程”等），但由于失地农民社区的城乡二重性，导致了“两不靠”的情况。同时，很多体育政策中都提出，要关注下岗失业人群、城镇贫困人口和城市农民工等弱势群体的健康，积极构建体育参与的保障机制。那么，失地农民属于上述人群中哪一类？如果属于城镇贫困人口，那么显然这样的概念过于宽泛而不易被关注。相反由于城市农民工频繁出现于新闻报道、政策法规之中，且概念具体而有针对性，因而备受社会关注。所以，各地在组织群众体育活动时常常能够关注到农民工而非失地农民。如上海市的农民工健身大赛、太原市的“三关爱”活动中的关爱农民工体育健身活动等等。

第三，有关体育政策法规难以落实到位。由于立法级别不高，同时缺乏相应的问责与处罚措施，现行的很多体育政策法规难以落实到位。例如，按照国家住房和城乡建设部在2005年颁布的《城市社区体育设施建设用地指标》之规定，人口在1 000—3 000人的城市社区应建有一个综合性健身广场、两副室外乒乓球台、一套室外健身器械、一个棋牌室和一个儿童游乐场。而大多数失地农民社区却只拥有少量的室外健身器械，远达不到指标要求［12］。又如，按照《公共文化体育设施条例》的要求，凡新建、改建、扩建的居民住宅区，必须配套建设文化体育设施，而且应当与居民住宅区的主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。而大多数失地农民社区在建设时没有按照此要求执行。另外，国家虽然早已制定了关于单位与学校体育设施对外开放的政策，但仍有很多单位和学校无视这些政策的存在，而拒绝向社会开放其内部体育设施，从而使失地农民无法利用这些资源进行体育锻炼。

3.2 社区管理困境

我国对失地农民的安置大多以集中安置的方式进行，安置社区居委会的管理人员也基本是由各村落的村委会委员简单组合而成。由于管理人员文化素质不高以及管理理念的落后，造成了安置社区的社会管理仍然沿用过去的管理模式，从而出现“穿新鞋，走老路”的现象。相对于整洁现代的城市社区，安置社区则呈现出环境脏乱差的特点，由于管理不善再加上居民公共意识的缺乏，使很多公共设施遭到破坏。如公共绿地变成了居民的自留地，健身场地被当成了晒谷场或是变成了停车场，健身器械损坏严重而且长期得不到维修，社会治安混乱，这些都直接影响了失地农民休闲健身活动的开展。

3.3 主体认知困境

受中国农村传统文化影响以及自身文化素质的制约，失地农民群体对体育的认知还处于较低的水平。

首先，缺乏参与体育锻炼的意识。长期的农业生产所形成的小富即安、闲散随意的心理状态一直是农民群体的典型特征。虽然，通过土地征用，农民成为了城市居民，但这种闲散的心理状态却不会因为生活环境的改变而消除，反而还有增强的趋势。贾可等人的研究结果显示，失地农民群体的休闲娱乐行为在征地前后有明显变化，其中选择看电视、听广播的比例从征地前的41.7%上升为征地后62.5%，而参加公众体育健身的比例则从0.0%上升为6.7%。从这个结果可以看出，失地农民在征地后，参加体育锻炼的人数虽有增加，但其比例与增长幅度还远低于看电视、听广播之类的休闲活动［13］。彭正波等人针对桂林市失地农民社区的调查报告也显示，失地农民从事体育锻炼的比例只占日常休闲活动的7.58%［14］；王芳等人针对河北省衡水市的研究同样显示，仅有5%的失地农民在余暇时间从事体育锻炼［15］。打牌搓麻将、聊天晒太阳也是失地农民较为多见的娱乐形式。

其次，缺少必要的运动技能和技术指导。受整体教育水平的影响，失地农民从事的运动项目主要是走路、慢跑等一些技术含量较低的运动项目，而较少从事武术、交谊舞、健身操等技术含量高、健身娱乐效果好的运动项目。同时，又因缺乏社会体育指导员的技术指导，其体育更趋边缘化。

3.4 资金来源困境

经济基础决定上层建筑，体育作为一种精神文化需求，是以人的物质文化需要得到满足为基础的［16］。所以，发展失地农民体育离不开经济的支持。目前失地农民体育发展资金不足问题主要表现在两个方面：

第一，失地农民缺少经济来源。失地农民在城镇化的过程中，虽获得了较高数额的拆迁款，但由于缺乏非农业生产的劳动技能，多数人员处于失业或半失业状态，缺少稳定的收入来源，再加上安置房的购置以及各种生活开支的增加，拆迁款对于失地农民来说也只是杯水车薪。据国家统计局对2 942个失地农户抽样调查，7 187名劳动力中，征地安置就业的197人，仅占2.7%；外出务工的1 784人，约占24.8%；经营二三产业的1 965人，约占27.3%；从事农业的1 807人，约占25.1%；空闲在家的1 434人，约占20%。另外，抽样调查还显示，有60%的失地农民生活困难，没因失地影响基本生活的只占30%。有81%的失地农民对未来生活担忧，其中担忧养老的占72.8%、担优经济来源的占63%、担忧医疗的占52.6%［17］。所以，经济贫困制约了失地农民参与体育锻炼的积极性。

第二，政府财政投入缺位，筹资困难。首先，《居委会组织法》中规定居委会的工作经费和来源，居委会成员工资的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付，而《村委会组织法》对此类经费来源却没有具体说明。失地农民安置社区虽已脱离农村成为城市社区，但由于转置不充分，还存在集体经济成分，所以地方政府出于减少开支的考虑，往往不把安置社区列入政府财政拨付，而由集体经济承担［11］。这就导致安置社区居委会因缺乏经费而难以开展社区的管理工作，进而影响了安置社区文体活动的开展。其次，按照上述两项组织法的规定，社区开展公益事业所需经费主要是通过居民自筹解决，这也是我国城乡社区体育活动经费主要靠自筹的根本原因。安置社区内的失地农民，因其薄弱的经济基础和体育意识，在其物业费尚难以收缴的情况下，筹集资金搞体育事业更是难上加难。有调查表明，安置社区在开展社区活动时有31.34%社区表示有少量经费，19.82%的社区临时找赞助单位，47.92%的社区表示无经费［18］。由此看出，政府财政投入的缺位也是制约失地农民体育发展的重要因素。

3.5 理论研究困境

相对于其他学科丰硕的研究成果，体育学界对失地农民的研究还有所欠缺。笔者以“失地农民”“征地农民”为关键词，通过对中国期刊网1999—2012年的所有期刊论文、硕士论文、博士论文数据库以及国家社科基金、体育总局基金的历年立项课题的检索发现，目前已有2篇文献分别从失地农民体育的概念、体育参与的困境等方面对其体育问题进行了探讨，并提出了相应的对策［19－20］。另如王永等人的关于上海张江镇居民体育的研究［21］；汪映川等人的关于城乡结合部体育的研究都属于失地农民体育研究，只是研究角度有所不同［22］。虽然，当前体育学界已有的小城镇体育、城中村体育、城乡结合部体育、农民工体育四类研究与失地农民体育类似，但它们之间的区别也是显著的。首先，在这四类研究中除了农民工体育以外，均是从整体的角度研究城镇化对农民体育的影响以及城市体育对农村体育的辐射作用，而失地农民体育则与农民工体育一样是独立研究某一类人群的体育行为。其次，农民工与失地农民虽同源于农村，但两者在户籍、年龄结构、人员构成、流动性、市民化意愿等方面都存在明显差异。失地农民体育研究的匮乏不仅会导致该群体的体育利益被忽视，而且会对体育行政部门制定相关体育政策带来不利影响。

4 发展失地农民体育的对策与建议

4.1 加大政策法规的制定、执行与监督力度，保障失地农民体育的顺利开展

首先，各级政府部门要充分认识到，失地农民群体已是继农民工之后，城市社会中的又一庞大的弱势群体。维护其包括体育在内的各项权利，对保持该群体的安定团结和构建我国社会主义和谐社会都有着极其重要的作用。在制定相关体育政策法规时，要考虑到该群体的特殊性予以政策上的支持。比如，可以针对失地农民安置社区的特点制定专门的体育发展政策，也可以在制定全民健身计划时，将安置社区体育列入城市社区体育发展的范畴，并在行文中予以具体体现，以此引起各级体育部门的重视。

其次，要加大现行体育政策法规的执行与监督力度。县级以上地方政府应严格按照《中华人民共和国体育法》和《全民健身条例》的规定，将全民健身事业建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，在加大农村地区和城市社区体育经费投入的同时，结合失地农民安置社区的实际情况制定相应的实施计划。如根据失地农民的风俗习惯开展民众喜闻乐见的各类民俗体育活动，在针对失地农民的各种职业技术培训中，增加社会体育指导员培训等等。政府有关职能部门要加强对全民健身事业建设资金的监管力度，提高资金使用的透明度和效率，使有限的资金能够真正投入到全民健身事业中去。当前，失地农民体育发展中的突出问题是体育设施的匮乏，解决此问题一方面需要政府加强监管，使相关责任方能够严格按照国家规定的标准建设安置社区内的配套体育设施；另一方面，要加强监督与问责，促使学校和社会公共体育场所能够严格按照相关体育政策法规的要求，向公众开放其内部体育设施，提高利用率。

另外，要针对失地农民安置社区的过渡性特点，修改《居民委员会组织法》的有关内容，规范安置社区的社会管理，为失地农民体育的开展营造良好的环境。

4.2 加强社会融合，建立城市社区、安置社区、各类学校的多元互动机制

失地农民体育作为城市体育的重要组成部分，事关城市体育健康发展的大局。而当前失地农民落后的体育观念和健身方式，是与城市体育蓬勃发展的现状相违背的。解决这一问题的关键就是加强社会融合，消除社会排斥，充分利用城市的优势资源去同化失地农民。

首先，从管理层面建立社区联动机制。这种做法类似于在一些基层党组织中开展的党员与困难群众的结对帮扶活动，通过社区联动机制确立城市社区与安置社区的结对帮扶，使安置社区的管理人员能够在互动交流中提高驾驭经济和社区管理的能力，从而促进包括体育在内的各项社会事业的顺利开展。如嘉兴市秀洲区开展的“城乡社区联动”活动就是一个很好的例子［23］。

其次，可以充分发挥基层党支部的战斗堡垒作用，利用各种党日活动，以体育为纽带，加强城市社区、各类学校与失地农民社区的互动交流，并建立长效机制。如建立学校党员体育教师、学生体育社团与安置社区的交流机制，缓解安置社区社会体育指导员缺乏问题。

另外，失地农民也要不断提高自身素质，改变农村的一些不良生活方式，主动融入城市生活。安置社区的居委会也要充分发动社区内的体育爱好者，建立健身团队并加强与城市健身团体的交流。同时，地方政府也应积极搭建交流平台，通过组织各类文体活动，加强失地农民与城市居民的交流。通过面对面的交流，拉近彼此之间的距离，增强失地农民的城市归属感，同时也在潜移默化中改变着失地农民的生活方式，从而加速其市民化的进程。

4.3 完善社会保障，拓展筹资渠道，共谋发展大业

资金是发展失地农民体育的关键要素之一，针对当前发展资金缺乏问题，主要应从三个方面加以解决：

首先，加强社会保障体系建设。完善的社会保障体系是解决失地农民经济来源、维护社会稳定的重要保证。我国应根据失地农民的具体情况，适时制定和修改相关法律法规，统筹兼顾，妥善解决好失地农民的社会保障问题。

其次，加大政府和社会资本的投入。各地方政府应充分认识到当前大力发展失地农民体育，对维护社会和谐稳定的重要作用，在增加安置社区体育经费投入的同时，通过资金补助、政策扶持等方式，吸引和鼓励社会中介组织共同参与安置社区的体育文化建设。

再次，提高自身竞争力，鼓励自主创业。失地农民群体要转变传统落后的发展观念，顺应城镇化发展的潮流，克服“等、靠、要”的依赖心理，树立自信心和竞争意识，主动接受政府提供的各种职业技术培训，通过积极就业和自主创业发家致富。

4.4 加强相关理论研究，明确其特点与发展路径

目前，国内体育界对失地农民的关注度还不高，对其体育现象的研究往往与小城镇体育、城中村体育、城乡结合部体育、农民工体育混杂在一起。当然，在当前城乡统筹协调发展的背景下，应该将这些处于城乡之间的过渡群体作为一个整体进行研究，但笔者认为，在进行整体研究之前，有必要搞清楚每个过渡群体各自的特点，然后根据他们的共同特点提出整体的发展路径，提高统筹的科学性和发展路径的普适性。

对于失地农民体育的研究首先是相关概念的界定问题，因为概念的界定不仅是研究的前提和基础，也是提高公众认知度以及能否被官方文件所引用的关键。目前，国内对失地农民概念的界定还没有统一的说法，所以本文对失地农民体育概念的界定也只是在现有文献的基础上，根据研究的需要进行的尝试性界定，其准确性和概括性还有待商榷。其次，失地农民体育的作用、类别以及发展路径都是需要研究的重要内容。另外，失地农民体育开展情况的实证研究也是失地农民体育研究体系中的重要组成部分。如失地农民社区体育设施和体育活动开展的情况、失地农民社区体育与城市社区体育的比较、经济落后与发达地区失地农民体育开展情况的比较等等。

5 结语

失地农民作为城市人口中的特殊人群，因其特殊的身份特征和滞后的社会保障制度，而游离于城市生活的边缘地带。加强社会融合、完善保障制度是解决失地农民问题、增强其城市归属感、促进其市民化的必经之路。所以，在当前历史条件下，大力发展失地农民体育，以体育为载体加强失地农民与市民的互动交流，释放群体内部的不良情绪是促进社会融合的有效手段，也是维护国家和谐稳定的必然要求。只有根据失地农民群体的具体情况，采取相应措施，统筹兼顾、多方支援才能保证失地农民体育的健康发展。

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