发展重点小城镇推进农民就近就地市民化的探讨

柳思维

（湖南商学院，湖南长沙410205）

党的十八届三中全会公报指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”在多年的城镇化调研中，我深感实施农民就近就地市民化是推进新型城镇化促进城乡一体的客观要求与战略选择。

一、 问题的提出

农村城镇化的问题是我国20世纪70年代末从事经济学研究时就关注的一个领域，这也和我的工作经历有关。1970年秋，我从中国人民大学贸易经济专业毕业后分配到湘西土家族苗族自治州民族贸易局工作，担任办公室综合秘书，就与民族地区农村小集镇结下了不解之缘。一方面，我相当多的时间是下到全州十个县的农村城镇做市场调查，湘西许多著名小城镇也是我下去调查的地点，1970年8月份第一次调查就去了永顺县王村镇，此外如永顺县万坪镇，龙山县里耶镇，花垣县茶洞镇，吉首乾州镇、泸溪县浦市镇，保靖县迁陵镇、大庸县永定镇、沅古坪镇、桑植洪家关镇、凤凰县阿拉镇等一些著名小城镇，尤其是1973年，组织上安排我去凤凰县阿拉区供销社蹲点锻炼，我在凤凰县阿拉镇工作生活了整整一年，目睹了地处湘黔边境上这一农村小城镇的一幕又一幕，亲身感受到小城镇在农村经济生活的重要作用。多年来我一直主张中国的城镇化不但要关注大中城市的发展，更应注重发展农村重点小城镇，推动与促进农民就地就近城镇化。

1998年为了应对城镇化的新阶段到来，我申报了湖南省软科学课题：“以县城扩容提质为中心加快湖南农村城镇化的研究”，课题获得省科技厅立项同时纳入当年湖南省各民主党派参政议政重点调研课题，我和课题组的同志先后到益阳市赫山区的泉交河镇、沧水铺镇，常德市安乡县城以及岳阳市湘阴县、君山区、长沙市望城县、湘潭市湘潭县等地城镇调查。在调查研究的基础上，执笔撰写了“以县城扩容提质为重点加快我省农村城镇化和农村人口非农化”的主题报告，调研报告初稿还得到了著名经济学家原民盟中央副主席厉以宁教授、冯之浚教授的肯定和修改，报告中明确提出：“通过实地调查和研究我省城镇化发展状况，认为在近，中期应当由中小城镇数量扩张转到以县城扩容和城镇化建设质量升级为重点的发展模式上来。” 依据这一调研报告，在全省政协会上提交了“十五期间以县城扩容提质为重点加快全省城镇化”的提案，后来湖南省政府将这一建议纳入到十五规划中，当时的湖南省计划委员会还专门来函对此提案予以肯定。

在主持湖南省关于以县域扩容提质为重点加快农村城镇化课题的同时，1999年我申报了“关于环洞庭湖地区农村小城镇市场结构研究”的课题被国家社会规划办评审批准立项，使我对农村小城镇的研究更加专门化和深入。其后，我在主持湖南省重大社科基金项目“湖南应对中部崛起的战略与对策研究”中，重点将小城镇发展纳入到长株潭城市群战略当中，作为专门论述，2005年我又主持了国家社科基金项目“关于城乡统筹发展的研究”，提出将发展重点农村小城镇作为城乡统筹发展的空间节点，与城市化、工业化、农业现代化同步推进，课题结题评审为优秀，2008年我申报主持了湖南省重大社科基金招标项目课题“长株潭城市群建设中的城乡统筹制度创新研究”，我带领课题组同志，先后来到长沙县的星沙镇、榔梨镇、黄兴镇、金井镇等地调查，对重点小城镇的发展及其在城乡统筹中的重要作用有了更深的认识。完成这一课题后，2010年我又主持了湖南省社科基金重大项目委托课题“环洞庭湖区域城镇化研究”。在此基础上2010年我又以加快湖南城镇化为题主持了湖南省政府参事调研课题，并在12月23日省政府召开的纪念湖南省参事室成立60周年座谈会上以“提升湖南小城镇化质量” 向原省长徐守盛、原常务副省长于来山、省委常委统战部长李微微等省领导作了直接汇报，得到了省领导的肯定。

2012年我国城镇化率为52.57%，湖南省城镇化率达到46.65%，城镇人口为3097.06万人，比2011年增加122.44万人，湖南城镇化率仍低于全国平均水平5.92个百分点。要使全省城镇化迅速赶上全国平均水平并能位居前列，一方面必须扩大全省现有29个大中小城市吸纳本省农业转移人口的能力，另一方面是重视全省71个县城和几百个重点农村小城镇就近就地吸纳农业转移人口的能力。为此，7月份以来，我与李松龄参事、全德辉参事先后赴浏阳市文家市镇、大瑶镇，长沙县开慧镇、宁乡县灰汤镇对农民就近就地城镇化情况进行了调查，并先后召开了县市政府部门负责人座谈会、乡镇负责人座谈会、进镇落户的农民代表座谈会。实践表明，加快农村重点小城小城镇发展推进农民就近就地市民化城镇化也是加快城镇化的有效途径之一。

二、农民就近就地市民化的依据

农村劳动力转移的空间特征来看，城镇化可以简单地划分为就近就地城镇化和远程城镇化这两种模式，其中，就近就地城镇化是指农村剩余劳动力选择本地的小城镇作为工作和落户的主要目标。

1.农民就近就地市民化可以缓解“候鸟式”城镇化带来的交通拥堵效应

农民工大规模跨区域进入大城市的“候鸟型”城镇化模式越来越引发出一系列难以根治的社会问题，大中城市公共基础设施，特别是交通基础设施的供给难以满足迅速膨胀的城市人口，越来越多的城市采取汽车上牌限制、汽车上路限行等措施来应对。此外，每年春节前后的“春运难题”也与流动人口过度向东部沿海大城市集聚有着密切的联系。近几年由于我省城市建设及县城和小城镇扩容提质加快，农民工流动由省外为主转向省内为主，2012年，全省流动到省外半年以上的人口为571.71万人，省内流动人口为653.61万人。这在一定程度上缓解了大城市及省际的交通拥堵。

2.农民就近就地市民化有利于城乡统筹并促进城乡一体化发展

实行就地就地城镇化就是要大力改善农村小城镇和当地的基础设施、公用设施和社会发展条件，让农民不离土、不离乡也一样可以享受城市的现代物质文明和精神文明，并努力提高自身素质，向现代市民转变。近几年来湖南长沙县、望城区、浏阳市正是通过加快重点小城镇建设，努力实现城乡基础设施一体化、产业发展一体化、环境治理一体化、社会保障一体化、公共事业一体化，促进了农民就地城镇化、城乡居民待遇一体化、经济发展一体化。

3.小城镇在空间上遍布全国各地客观上有利于方便农民就近就地市民化

从中部地区六省来看，建制小城镇多达6000多个，连接广大农村腹地。其中湖南省县级城关镇约在71个、建制镇总体数量979个，但多数镇“规模小、布局散、产业弱、设施差”的实际状况没有得到明显的改善，小城镇的发展潜力和吸纳农业转移人口的能力还很大。特别是一批重点小城镇连接和辐射周边广阔的农村腹地，具有吸纳当地农民的优势与能力，有利于农民就地城镇化，而这将极大缓解我国农村剩余劳动力的转移。如浏阳市大瑶镇近年来不但每年吸纳了本镇辖区农民上万人进镇，还吸纳了贵州、江西等地农民上万人。

4.农民的乡土情结有利于就近就地市民化

乡情、亲情和友情是中国传统文化的重要组成部分，农民在春节、清明、端午、中秋等传统节日习惯与家人团聚的亲情偏好十分浓烈。这种亲情乡情结为农民就地城镇化创造了非常好的条件，家乡小城镇建设得越好，就会吸引农民工落叶归根返乡创业和定居。我们到大瑶镇、灰汤镇、开慧镇与进镇落户的农民工代表座谈，普遍反映：家乡小镇建设好了，一般不会外去打工。

5.有利于促进农村社会和谐发展

农民“候鸟式”远距离跨区域到大城市打工既给城市发展带来许多新问题，更给农村社会发展带来前所未有的新问题，不但使农村农业劳动力后继无人、农业产业空心化，更造成农村社会发展不和谐，如“三留人员”即留守老人、留守妇女、留守儿童的权益受到侵害的问题，留守老人被虐待、留守妇女被性侵、留守儿童被拐卖等等，从某种角度看这种“候鸟式”的农民城镇化造成夫妻分离、父子分离、家人离散，从心理上残害了三代人的发展，牺牲了三代人的身心健康。而实行农民就地就近市民化就较好地解决了这一问题，可以做到三代人经常团聚，夫妻、父子互相关照，亲朋戚友互动方便，减少和避免意外事故，促进农村和谐。

三、加快农民就近就地市民化的实施要点

要加快农民就近就地市民化，是一个系统工程，需要多方面协同努力，具体在实施过程中要认真注意以下几点：

1.提高农民就近就地市民化认识，作为全省新型城镇化战略要点，纳入省政府重要议事日程

思路决定出路，认识引导行动。特别是各级党政领导要从谋划新型城镇化的战略高度来提高农民就近就地市民化的认识。在加快大中城市建设和城市群发展的同时，应努力将农民就近就地市民化作为其中重要一环。城镇化的核心和根本是农民的市民化，建议将农民就近就地市民化作为加快湖南省新型城镇化战略要点，纳入省政府重要议事日程。同时在全省范围内首先选择和确定50个左右的农村重点小城镇作为农民就近就地市民化第一批试点镇，也作为省市主要领导带头抓新型城镇化的联系点，并抽派得力干部专人负责办好试点，并给予专项资全、用地指标、产业项目等支持措施，试点取得经验再予以推开。

2.从实际出发，科学规划重点小城镇发展

发展重点小城镇要从因地制宜，科学规划，不能盲目追求高起点、高标准。2012年8月长沙市委市政府宣布将用5年左右时间将长沙县暮云镇、望城铜官镇、浏阳市永安镇、浏阳市大瑶镇、宁乡县灰汤镇建为小城市的中心城镇，通过5年左右的努力，使这五个小城市的人口规模达到10万人以上，经济总量达到100亿元以上，财税收入达到10亿元以上。现在来看这一规划在宁乡灰汤镇是难以实现的，规划与现实差距太大。灰汤镇尽管位于中国著名的长沙—花明楼—韶山这一红色旅游线上，镇内有丰富的地热温泉资源，但本该镇辖6个行政村1个社区，镇域总面积44.1平方千米，人口只有2.26万人，现镇区常住人口只有7800多人，全镇2012年生产总值为6.6亿元，工商税收为4050万元，要在5年内实现镇区人口10万人、经济总量到100亿元以上、财税收入10亿元以上，几乎不可能。镇区常住人口要达到10万人，尤其难，即使全镇现有全部农村人口都进镇居住，也只有2万多人，若把周边偕乐桥镇的3万多农村人口和枫木桥镇的2万多农村人口全部迁入灰汤镇也凑不到10万人。因此重点小城镇规划要立足本地实际，不能盲目求大求高。

3.扩容提质，加大农村重点镇的公共基础设施建设，提高其就地消化和吸纳本地农民的能力，提高其现代城镇的功能与水平

浏阳市大瑶镇自20世纪90年代以来就一直重视基础建设，目前是全省农村乡镇中唯一拥有绕城环线道路、最长最宽主镇区大道、最大面积文化广场（李畋广场）、最长中国花炮文化步行和全省唯一中国花炮文化博物馆等重大项目的乡镇，此外城镇的绿化、亮化、美化、净化及排污项目工程也位列全省农村乡镇前列，2012年城建投入2.6亿元，城市扩容2平方千米，2013年将继续投入10多亿元建设26个重点项目。宁乡县灰汤镇近几年也投资10多亿元加强城镇基础建设，从根本上改变了过去脏、乱、差的格局，一个山美水美城美的新灰汤镇呈现在人们面前。大瑶镇、灰汤镇的经验说明加大重点小城镇基础建设，提升农村重点小城镇的质量和品位，就可以让农民在充分享受生态文明同时，也就近就地分享现代城市的物质文明、精神文明。

4.加快农业与非农产业融合发展，引导中小城镇产业结构升级

产业是农村城镇化、农民市民化的基础，有城无业，城镇必然衰败。就业是民生之首，就业岗位是产业发展提供的；农民就近就地城镇化首先要能就近就地就业或创业。因此重点小城镇要注重下气力大力发展产业，要加快农业的商品化、专业化、机械化、现代化，要主动承接大中城市工业产业链条转移项目配套项目，并发展符合两型社会建设要求有资源优势市场优势的制造业项目；要大力发展城镇服务业，包括批发、零售、物流、餐饮、酒店、修理、休闲等传统服务业，更要大力发展金融、保险、信息、教肓培训、管理咨询、法律服务等新兴服务业。产业发展更要注重发展特色产业。如花炮产业是浏阳市大瑶镇的传统优势产业，2010年起，大瑶开始推行花炮行业的“二次革命”，对全镇80多家花炮企业实施提质增效。并建设了面积为0.7平方千米的浏阳花炮材料制造基地（工业园），入园企业达20多家，全镇形成了完整的花炮上下游产业链，成为全国花炮原辅材料集散中心。去年，大瑶完成财税收入1.18亿元，80%以上来自花炮产业。同时积极发展第三产业，五星级华天大酒店与通程商业广场同时强势进入长沙浏阳大瑶镇，2012年9月23日，3万平方米的大瑶通程商业广场盛大开幕，这也是湖南省首家镇级市场最大的综合型现代购物中心。2012年全镇财政收入突破亿元，实现工业总产值60.12亿元；完成财政总收入1.3亿元，人口达8.3万人，城区面积6平方千米。 宁乡县灰汤镇大打温泉旅游这张特色产业牌，2008年以来旅游产业招商引资合同资金187.7亿元，实际到位资金75.5亿元，引进14个投资5亿元以上旅游产业项目，接待床位达到5019个，2012年接待游客150万人次，收入6亿元，也为当地大量农民工创造了就业岗位。

四、实施农民就近就地城镇化的政策创新

要促进农民就近就地市民化，还必须有配套的制度与政策创新，要按照党的十八届三中全会精神，加大制度创新，为使更多农民工就近就地市民化提供制度与政策支持。

1.加快户籍制度改革

尽管全国有部分省已宣布在全省范围内建立户口一元化制度，取消附加在户口上的社会管理职能，促进城乡人口自由流动，但户籍制度改革仍是雷声大雨点小。要加快户籍制度改革，降低本地农民进入小城镇的入户条件，要以进镇人口享受基本公共服务为主要内容，推进户籍制度改革，加速本地农民市民化，合理引导农民入户城镇。农民工转户进镇即平等享受城市居民的就业、养老、医疗、教育、住房等待遇。在户籍制度改革的同时，还应配套土地、社保、教育、医疗等政策，建立健全失地农民社会保障机制，扩大养老保险覆盖面，提高农村合作医疗门诊报销比例；实施农民工子女中小学免费教育、贫困家庭幼儿入园保育费减免和大学生奖助学政策。

2.加快农村土地流转制度的改革

加快农村土地制度流转，发展土地规模经营，让农民从分散狭小僵化的土地使用权限制中解脱出来，是加快农民就近就地市民化的重要动力。根据各地试点经验，农村集体土地使用权流转有出租、租佃、入股、信托流转等形式；此外对进入当地城镇务工居住农民的自留地、宅基地流转可采取变通办法，既可发行内部“地票”流转，也可允许进镇农民在一定时期保留农村的“两地”权益，不宜统一采用宅基地、自留地换住房的方法，但一定要坚持自愿转让原则。此外在加大农村危房改造力度的同时，可及时推进农村宅基地置换城镇住房，引导农民集中安置，如湖南省沅江市草尾镇和长沙县开慧镇已在这方面取得了明显成效，可示范推广。

3.加大农村人力资本投资

各级政府要加大对农村人力资本投资，引导传统农民向现代化农民和市民转换，通过各种专业职业培训，使进镇农民提高城镇就业和创业能力，使其能在小城镇从事农业现代化管理或乡村旅游和农产品贸易等服务行业，是地方政府必须肩负的责任。

4.实施重点小城镇建设金融支持政策

一方面要放宽重点小城镇基础建设项目、产业项目的贷款门槛，加大对小城镇建设和发展的金融坚持。另一方面创新融资模式，学习推广湖南“大汉经验”，吸引城市民间资本参与重点小城镇建设。同时也可打造重点小城镇自身融资平台，如湖南省浏阳市大瑶镇为突破资金瓶颈，探索乡镇建城模式，注册资金5000万元，成立浏阳首家乡镇城建投资有限公司，采取以项目引进带动城市基础建设，以地生财、以财建镇、市场运作、滚动发展方式经营城镇，收效明显。

5.允许和引导城市市民向农村小城镇流动

随着大中城市拥挤效应的出现，城市居民产生了向小城镇迁移的逆城市化倾向，特别是老龄人出于寻求更接近自然的养老环境，对逆城市化的需求更为迫切。这对农村小城镇的发展是有利的，如可以带来更多建设资金、先进的城市文化等。但是这方面需求目前被户籍、土地、社保等方面政策所限制。各级政府应该逐步开放农村土地市场，推进城乡户籍一体化和城乡社保一体化，允许城市居民到就近农村建房、置业、休闲和养老，以顺应逆城市化的历史趋势，更好促进农民就地城镇化。

6.改革行政管理体制，扩权强镇

我们在调查中，重点镇的负责人反映要加快重点镇的建设和发展，除了加大资金支持外，还应给重点镇扩权。有的镇长反映镇一级政府承担了所有基层政府的职能和责任，但却没有相应的职权，所有重要镇级所、站 （如财政所、税务所、国土所等）都是上级政府部门直管,镇政府找上面审批多。特别是财权与事权不匹配，要争取一点财政资金要反复到县、市、省主管部门跑，最多一年要跑几百次,甚至上千次。为此,我们建议一是对人口规模较大的农村重点小城镇赋予县级管理权限，对与小城镇建设发展相关的审批权限原由县(区、市)政府审批的下放到重点镇镇政府。二是建议省、市 （地级）政府下达给重点小城镇建设发展项目、资金、土地指标等实行指标单列，直接到镇，减少一道中转环节，提高办事效率。