我国乡村治理中大学生村官制度的嵌入与功能定位

丁芝燕

（河海大学公共管理学院，江苏 南京 210098）

1 乡村治理模式的演变历程

伴随着家庭联产承包责任制这一经济体制上的改革和人民公社体制的终结，我国在农村基层政权的管理体制上构建了“乡政村治”模式。乡政村治模式是指国家的行政权力只延伸到乡一级，在乡镇设立基层政权对乡村事务实施管理，在村内则鼓励村民依法行使民主自治权利，进行自我管理。在实践过程中，“乡政”的地位与角色不断得到了强化，由于缺乏有效的监控机制使得乡政府出现权力泛化与异化，而村民总是处于受支配、被管理的地位，“村治”村民自治的意义却丧失殆尽。显然这种“强乡弱民”的治理有悖于乡政村治的本意，因此改变这一格局是必然的。

20世纪90年代以来，税费改革走上了中国农村的历史舞台，随着免除农业税和建设社会主义新农村的两项重大政策举措的提出，国家又进一步从财政和政策方面加强了对农村社会公共事业的投入和支持，并重新建构了村民、村民自治组织、集体组织之间的地位关系，增强村民的权力主体地位。国家通过一系列制度变革将乡村基层政权架空、虚化，试图建立与农民之间的直接、面对面的关系，实现国家对乡村社会的直接治理[1]。税改后国家实施的许多政策措施都试图绕开乡村基层组织，直接进入乡村社会对接个体农户，倾向于维护农民个体的权益，削弱乡村集体的权力，建构着“强民弱乡”的治理结构。据此，我国乡村治理模式的变革由国家依托于村集体进行的间接治理模式转变为以个体权利为核心的直接治理模式。

2 乡政村治模式存在的问题

从“强乡（村）弱民”到“强民弱乡（村）”，尽管在保护农民利益上得到了强化，但在现实运行中也出现了一些急需解决的问题。

2.1 集体与村民之间关系脱节

由于农业税的取消，基层政权与分散的农民联系的一根重要纽带被割断了，致使基层政府与农民之间的接触机会变少。一方面由农业税联系起来的利益渠道被打破，使得基层行政人员消极怠工，对待农民提出的问题持“多一事不如少一事”的心态，乡村治理呈现“无治理”状态；另一方面农民的个体意识与分散性使得村民自治一时间难以真正实现，村民并不热衷村庄选举，加上农民的流动性增强，大部分乡村精英都流出了村庄，村庄内部处于“零治理”状态[2]。

2.2 治理资源的减少和公共服务的供给不足

一方面税费改革削弱了乡村基层政权的经济资源，致使其公共服务能力受到影响，农村公共品供给缺失；另一方面在以个体主义为核心的直接治理模式下，压缩了基层政权的治理空间，弱化了乡村集体权力，也致使其在面对公共问题时无能为力。这样一来，乡村干部不仅面临着权威性资源枯竭的问题，同时还陷入了配置性资源匮乏的困境。作为国家在农村基层的政府机关，乡镇政府是沟通国家与联系乡村社会的桥梁，是基层公共服务和公共产品不可替代的供给主体，是新农村建设中主要承担者。然而，目前新农村建设中公共需求不断增长并呈多元化趋势与乡政府公共服务的严重不足形成了巨大反差，这一矛盾阻滞了乡村经济社会的发展，从而愈加凸显了乡村的治理困境。

2.3 村民的自治意识淡薄

强民弱乡的治理模式中乡村集体角色的淡出，村民逐渐走上自治的舞台，但由于广大村民民主意识淡薄，公共精神缺失，农民对参与公共事务比较冷淡，村民自治过程中出现被动参与、有选择参与和搭便车现象，这些现象的出现日益成为许多地方进一步推进乡村治理改革的瓶颈[3]。

2.4 社会资本支持不足

在农村最近20多年建设发展中，社会资本显得不足，一方面是传统社会资本逐步消融，另一方面是现代社会资本还远没有建立起来，村民合作能力较低。传统的社会资本主要包括宗族家族关系、血缘关系、邻里关系等构成的人际关系网络。但是随着农村现代化的发展，这一传统的社会资本不断地被打破，逐渐向现代社会资本的构建过渡。现代社会资本是以互惠、信任为基础，有信任才有合作，有合作才能形成共同治理，乡村社会农民组织的缺乏，民间集体力量弱小，很难形成有力的社会资本为乡村治理提供支持。

3 大学生村官制度嵌入乡村治理

大学生村官制度的实践，村官为乡村治理和乡村建设增添新的生机和活力。虽然这项制度运行时间还不长，但在实践中它已经起到了积极的作用。大学生村官制度是新农村建设的需要。首先，大学生村官为农村建设输送了一大批有现代知识、现代思维、现代眼光的优秀青年以满足新农村建设对人才的需求。其次，有新思想、新知识的大学生“村官”可以利用自己的智力优势大力培训农民，转变农民观念，培养与社会主义新农村建设相适应的现代化农民。大学生村官制度的嵌入也是乡村治理模式变革的需要，大学生村官因其特殊的身份、知识结构、思维方式和处事方式，在处理乡村事务中很多时候扮演的也是一个特殊的角色。这种角色，某种意义上已经超出了简单意义上的村干部的定义，很大程度上监督和保障了基层组织权力的有序、有效运行。这个群体融入农村，必将对农村经济的转型，以及乡村治理方式的改革起到着潜移默化的作用，不仅给村级组织注入了强大的动力，而且可以营造农村良好的治理环境。

4 大学生为乡村社会注入的新活力

第一，角色新。作为新思想、新文化、新技术载体的大学生村官进入农村后，主要担任村党委书记的助理或者村主任的助理。这一新职务的设置，对于村委成员来说，他们拥有了新同事；对于村民来说，大学生受到过高等教育，是他们在以往的日常生活中很少接触的人；对于大学生自身来说，他们是村落这一熟人社会的局外人，其进入农村的首要任务是迅速适应新的角色，融入农民群体，让村民接受他们这一新角色。

第二，思想新。大学生村官的到来为农村基层干部队伍注入了新鲜血液，他们拥有独立意识、平等意识、主体意识、市场和开放意识、权力意识和法律意识等现代性的价值理念，由他们到农村任职将给农村输入现代化、科学化的新思想、新血液。

第三，技术新。大学生村官通过运用所掌握的新知识、新技术和新信息进行自主创业，带领农民搞畜牧养殖、温室大棚种植、发展订单农业等，让农民依靠新观念务农、新技术种田、新产业致富，强化了农民的科技意识。

5 大学生村官制度在乡村治理中的功能定位

梁漱溟在乡村建设中特别强调知识分子的作用，他认为乡村问题的解决，第一要靠乡村主力；第二必须靠“有知识，有眼光，有新方法，有新技术的人”与乡村主力合作。这个“四有”之人，就是受过现代教育的知识分子。中央推行的大学生村官制度正与之不谋而合。

5.1 搭建村委和村民之间的桥梁

由于大学生村官既是村委会领导的助手，又是与本地村民没有利益牵扯和冲突的局外人，使得大学生“村官”容易得到村委会、村党支部和村民的共同信任，因而大学生“村官”在沟通协调村民之间、村委会与村民之间、村委会内部成员之间的关系时，能起到积极的作用。大学生村官具有上下联系协调、左右信息通畅的优势，在协助解决村民遇到的困难和问题时，能及时做到上情下达、下情上传；在解决发展农村经济、加强基层组织建设、管理村级事务等突出问题时，能积极争取上级支持，或汲取外地经验，或为具体项目牵线搭桥[4]。大学生村官还具有较新的视野思路观念和一定的观察分析问题能力的优势，可以梳理归纳群众反映强烈的突出问题，并积极地利用资源解决问题，从而赢得村民信任，在村组织和村民之间搭起了一座桥梁。

5.2 缓解公共服务的人才需求

税改后，村集体对公共服务的供给能力严重不足，提供公共服务一方面需要资金投入，一方面需要人才投入。我国农村公共服务人才紧缺，现有的服务人员服务意识淡薄、综合素质不高、公共服务能力低，严重影响到农村社会经济的发展。公共服务的人才是指具有一定的知识技术或管理能力，为农村经济和科技、教育、卫生、文化等各项事业发展提供服务的人。通过层层选拔的大学生村官拥有较强的服务群众能力、发展生产能力和宣传动员能力，从而满足了公共服务所需要的人才问题；同时大学生村官具有较强的专业技术能力，可以指导农民进行科学种植和养殖，改变传统落后的生产方式，提高农业劳动生产率，促进农村经济发展和社会进步，从而满足农村发展公共服务的经济条件。

5.3 提高村委、党组织的整体素质和工作能力

建设社会主义新农村,需要大批有科学思想、知识和眼光的新农村建设骨干力量。大学生村官党员文化水平高、知识新、年纪轻、干劲足、社会责任感强，他们的到来为农村基层党组织注入了新鲜的血液，使党组织内的知识结构、年龄结构也得到一定程度的优化。大学生村官进入农村基本上作为村支书助理或村主任助理，为完善基层党建、提高基层民主、实施村民自治起到了推动和加强的作用。当代大学生科学文化素质较高，民主法制意识较强，思想观念较先进，文化知识也丰富，可运用新观念、新思路、新方法处理农村事务，以崭新的视角，科学合理地制定村里的各项建设规划，将自己所学的知识充分运用到村务管理的实践中，提升农村干部的整体素质，增强基层党组织的执政能力。

5.4 增强村民的自治能力

村民作为自治主体，参与民主自治的行为尚未完全理性化，在一定程度上反映了主体的不成熟[5]。大学生村官进村之后，在工作中以身作则，积极向村民传输民主意识和法制观念，提高村民的自治意识；在民主选举村委会等村民自治实践过程中，利用自身优势引导并组织村民积极参与选举工作，介入整个选举程序，并对选举过程进行合法性的监督，有利于村民自治的民主治理机制的完善。对于乡村社会，大学生这一新的群体进入有利于协调村民间纠纷，润滑村民间关系，加强村民对乡村公共事务管理的认知，从而在一定程度上提高村民自治的参与度和自治能力。

5.5 培育社会组织和利用社会资本

当前，农村传统社会资本运用已经不能满足现代化发展和新农村建设的要求，因此建立各种社会组织并充分利用现代社会资本，是为服务农村持续发展和实现乡村治理高效率的重要途径。新的社会组织主要包括经济型组织，如专业合作社、专业协会、行业协会、资金互助组织等；服务型组织，如农村民办乡村学校、卫生所、科技文化法律服务机构、农村社区服务中心等；娱乐文体型组织，如老年协会、戏剧协会等。这些组织是建立在诚信、开放、社会责任与关心他人、平等与团结等价值理念上，是在农村形成的具有中国特色的上层建筑的载体[6]。大学生村官是新思想、新文化的载体，同时具有很强的服务意识，他们可以凭借着自己的自身优势、智力优势、信息优势等，积极地推动乡村组织从管理型向服务型转变，为服务新农村建设出力。大学生村官还拥有现代化的组织管理理念和办公技术,利用信息化资源将先进技术与经验以便捷的方式传授给农民，带领农民建立经济组织，发展畜牧养殖、特色农业项目等，强化农民科技与文化意识，提高村民参与社会组织的意识，加强乡村社会组织能力建设。此外，大学生具有资源动员能力、活动能力、发展与创新能力，可以充分挖掘和利用乡镇现有的各方面资源，与有关部门联合开展送科技、送文化下乡活动，邀请有关专家和科技人员下乡指导工作。目前，大学生在提升村级社会组织的科学发展和社会资本的运筹能力方面，具有很大的优势和作用空间。

6 结论

乡村治理的变革和完善是一个系统、复杂并且具有深远意义的工程，它是国家治理的一部分，也是国家建设中不可或缺的。因此，当前在强调处理国家与农民的关系，不断增强农民的权利时，也需要不断总结经验完善基层治理的模式，并引入新的配套制度。在城乡统筹发展中，大学生村官在乡村治理中具有不可替代的作用。目前该制度还刚刚引入，有很多不成熟的地方，但随着制度的不断完善，其作用空间将得到很大的拓展。因此，支持和鼓励大学生“上山下乡”，使其成为乡村治理模式发展瓶颈的突破口，能够激发出真正符合村民自治和乡政村治的实效。

[1]田先红，陈 玲.再造中间层：后税费时代的乡村治理模式变迁研究[J].甘肃行政学院学报，2010，（6）：36-43.

[2]刘 涛.六十年中国乡村治理逻辑的嬗变[J].中共贵州省委党校学报，2010，（1）：52-55.

[3]刘满喜.大学生村官机制与新农村建设[D].北京：首都师范大学，2008.

[4]徐 勇.现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释[J].学习与探索，2006，（6）：50-58.

[5]王明中.我国现代乡村治理的问题解析与探索[J].社会科学家，2008，（11）：110-113.

[6]温铁军.大学生村官与新农村建设[J].学习月刊，2009，（6）：39-40.