行政程序的效率原则解析及其制度体现

王潇漩

(中国政法大学，中国北京100088)

“管得最少的政府就是管得最好的政府”这一理念在历经资本主义经济危机之后淡出历史舞台，“行政国”的出现和发展成为了不可抗拒的趋势。为制约日益膨胀的行政权力，行政程序法的出台已成为了各国的共同选择。在这一过程中，首先要明确行政程序法的基本原则。“尽管不同国家与地区的行政程序法典所表达的基本原则不同，但把‘合法、合理、效率’作为行政程序法基本原则的核心内容对待，这一点是雷同的。”［1］理论界已经对其中的合法、合理原则有了广泛且深入的讨论并基本达成共识，相较而言，对于效率原则的阐述较少。但实际上，效率原则对于我国的行政程序立法有着不容忽视的重要意义，理应成为立法者重点关注的问题之一。所以笔者将尝试从效率原则入手，剖析在行政执法程序法中践行效率原则的理论基础和现实依据以及体现效率原则的行政程序基本制度。

一、践行效率原则的理论基础

现代政治将国家政权大致分为立法、司法、行政三项权力，各项权力的运作事实上就是法律实现的诸环节。据有关统计，在我国80%以上的法律，90%以上的法规和规章是由行政机关负责执行的，所以行政活动①的核心——行政执法则是法律实施的中心环节。行政执法作为政府的一项管理职能，体现了行政主体和行政相对人权利义务上的不对等性，体现了国家机器运行中的强制性，由此也容易引发行政权力的滥用，导致对行政相对人合法利益的侵害。解决这一问题的关键就在于必须使行政执法做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。这里的“法”不仅包括规范主体实体权利(力)义务的行政实体法，还应突出行政程序法的地位。

行政程序法为行政权力的运作规定具体的行为方式、步骤、顺序、时限，为行政权发挥功能提供制度保障。“行政程序制度是现代行政的重要标志，是社会法治和公民权利的保障，也是区别‘法治行政’和‘人治行政’的分水岭。”［2］在行政程序的调控下，合法合理原则固然是行政执法不逾矩的必然要求，而行政效率原则也应该是行政执法的生命。没有基本的行政效率，就不可能实现行政执法维护社会秩序的功能。在基本原则的关系上，理论界基本达成了合法合理原则优先于效率原则的共识。究其原因主要是前者所承载的法律优先、法律保留和比例原则等体现公平正义，能较好地限制行政权力以保障公民合法权益，而效率原则则容易导致行政权力专横侵权。但行政程序中效率原则的内在涵义并非片面强调行政主体人力、物力、时间等消耗的降低，而应强调把保障公民基本权益作为衡量行政效率与否的根本指标，在此基础上实现追求便民和高效的目标。

效率原则应具有两层涵义，第一层为产生效果，第二层为提高效益。二者是递进的关系，产生效果是基础，然后再以产生的效果与投入成本的比值来衡量效益的大小，比值越大效益越高。在这个比值中产生的效果是分子，投入的成本是分母，而正负分子的分界线正是对行政相对人基本权益的保护。这里所谈的基本权益可以称之为基本人权，即人生之为人而天然享有的权利，从法律属性上讲也可以称为公民的基本权利，二者是源与流的关系，但都是一个民主法治的现代宪政国家应当规定和保障的权益。权利的外延是开放性的，随时代变迁而进步的、扩展的，也正因为如此，衡量行政效率原则的标准也应随之变迁。

(一)效率的含义之一:产生效果

产生效果是指行政执法和行政程序能产生应有的效果。行政执法的效果意味着行政主体应行使管理者的职能实现维护社会公共秩序的目标，而稳定的秩序就是为了保障公民的基本权益不被非法侵害，大家能够各司其职、各得其所、各安其分。行政主体行为的最终目的在于维护社会公共利益。社会公共利益不是一个抽象的概念，《布莱克法律大辞典》的解释是“公众在其中都有份的金钱物质利益或者可能影响他们的法律权利义务的利益……它是一种在地方、国家或者政府事务中被公民分享的利益”，［3］它不是某个行政主体所能全权代表的利益，而应体现在每个公民具体利益中，是个体利益的均衡与整合。根据现代民主国家的基本理论，国家权力来自于人民契约授权，公民对其服从源自于国家对个人生存与发展的保障，由此公权力对公共利益的维护必须以不侵害公民基本权益为前提。“公共行政的根本目的是为公民享受自由而创造秩序、制度、经济和文化等方面的必要条件，相对于公民的自由而言，公共行政只是手段，无论这个手段显得多么必要，都不可能成为实质性地剥夺公民自由的正当理由。”［4］如果行政权力运作的结果损害了公民的基本权益也就违背了目的相对于手段的支配性和公共负担平等原则，违背了行政活动的初衷，行政执法也就没有产生应有的效果。所以保障公民基本权益就是衡量行政执法有无效果的临界点，要强调行政执法产生积极效果就得把保障公民基本权益作为践行效率原则的基础，否则该效果便为零或负数，也就谈不上行政效率可言了。

产生效果的第二层意思:行政程序能否产生应有的效果，即体现为行政程序的功能能否实现。行政程序的功能就是通过赋予行政相对人程序权利以制衡行政主体单方面享有的行政权力，避免由于行政权力的滥用而侵害相对人合法权益。所以一个真正发挥其功能的行政程序制度必然无法容忍公权力对行政相对人基本权益的践踏。综上所述，行政程序法的效率原则惟有建立在保障相对人基本权益的基础上方能符合其产生效果这一层涵义要求。

(二)效率的含义之二:提高产出与投入的比例

效率原则的第二层涵义要求提高行政执法和行政程序的社会效益同所投入成本的比例。这一比例的分子正是前述行政执法和行政程序所产生的效果，而分母则包括行政主体的成本和行政相对人的成本。提高比例有两种途径:一是增大分子即在保障公民基本权益的基础上加大对公民权益的保护力度，产生更好的社会效果;二是压缩分母，减少行政主体和行政相对人的成本。这一涵义要求行政程序的设置应该科学合理，使行政执法简便灵活，以较小的投入获取最大的效益，从而提高效益与成本的比率。虽然国内理论界对行政效率概念众说纷纭，但把“有形的和无形的社会效果同所消耗的人力、物力、财力和时间等综合消耗之比”［5］作为评判行政效率高低的重要标准已成为主流观点。鉴于行政主体和行政相对人都是行政程序参加者，两者参与行政程序的成本都应纳入行政程序立法的考虑范围，所以行政程序的效率原则就涵盖高效和便民两个目标，分别对应节约这两项成本的问题。换言之，行政程序法既要为行政主体提供可以高效运作的程序规范，又要为行政相对人提供便利的行政程序。就行政主体而言，行政程序法要做到有张有弛:一方面对于必要的行政程序的步骤、方式、顺序、时限，行政程序法应统一予以规范，如行政法律文书、案卷应有统一格式，先调查再裁决的顺序不可颠倒，自己不能做自己案件的法官，在作出对行政相对人不利的决定前应认真听取当事人陈述、辩解等。以这些符合理性的基础规范使行政权力运作科学化、合理化，在保障公民基本权益的基础上减少了行政活动中的失误与混乱，保障了管理秩序的畅通，通过降低错误成本来提高行政效率。另一方面，由于“法治不排除执法人员的主动精神，发挥创造性和积极性，根据自己的判断以最好的方式完成法律的目的”，［6］所以赋予行政公务人员一定的自由裁量权，因时因地地根据复杂多变的现实生活选择最佳行政程序也是实现行政权力高效运作的有效途径。不过行政程序立法者在注重提高行政主体行政效率的同时还应兼顾行政相对人的权益，行政程序规范应该体现便民精神，尽量减少行政相对人参与行政程序的成本。毕竟行政相对人不只是消极参与行政活动，被动承受行政行为的后果，他们还应该是行政主体的支持者和合作者。繁琐冗杂、代价高昂的行政程序会打击行政相对人行使程序权利、履行义务的热情，而便捷简易的程序则既方便其知晓自身的权利与义务又能促使他们积极地去行使权利、履行义务从而推进行政程序的高效运行，进而更高效的维护社会公共利益，在减少行政程序直接成本的同时带来更好的社会效益。

二、践行效率原则的现实依据

通过对在行政程序法中践行效率原则的理论基础的分析，我们得出了效率原则应建立在保障行政相对人基本权益的基础上并以实现行政程序的高效便民为目标这一结论。那么为什么我国行政程序立法要如此注重效率原则呢?这是由各国行政程序的立法实践和我国的基本国情共同决定的。

(一)各国行政程序的立法实践均强调效率原则

自1889年西班牙颁布了《行政程序基准法》至今，世界范围内曾掀起过三次行政程序立法高潮，行政程序法典化成为了法治国家的重要标志之一。综观各国立法成果，有学者指出，没有哪一部法律如行政程序法那样在世界范围内存在如此巨大的内容上的差异。有的国家如美国、奥地利等仅对行政程序作了非常原则、抽象的规定，而有的国家如联邦德国、西班牙等还对重要的行政行为的具体程序作了系统规定;有的国家如日本、韩国和瑞士仅在行政程序法中规定了程序内容，而有的国家如荷兰、奥地利等将实体内容也纳入了行政程序法典。经过比较研究，笔者认为正是由于各国行政程序立法者秉持着审慎的精神，将本国基本国情与行政程序法基本原理相结合，以相关的实证研究构成立法基础，②才使得各国行政程序法千差万别。同时，也正是由于这种符合本国国情、历史文化传统的特色化，行政程序法才能真正达成其立法期望，实际发挥其应有的功能。而且综观全球，在行政程序法中规定行政执法的效率原则已成为了世界各国立法的必然选择:德国行政程序法第10条规定:“如对行政程序的方式无特别之法律规定的，行政程序受一定的方式约束，行政的进行以简单而符合目的为宗旨。”西班牙1992年《行政程序法》第3条规定:“一、公共行政机关完全依据宪法、法律及其法规客观地为总体利益服务，并根据效率、级别、非集权化、非集中化及协调原则行为。二、公共行政机关依据合作原则处理相互之间的关系并按照效率及服务于公民的原则进行活动。”葡萄牙1992年《行政程序法》第10条规定:“公共行政当局应以部门亲民为目的，且以非官僚化的方式建立其组织及运作，借此确保其能快捷、经济及有效作出决定。”奥地利《普通行政程序法》第39条第2项规定:“行政官署为确定事实为调查程序的各种处分，应力求妥当、迅速、简单与节省。”［7］所以鉴于世界行政程序立法实践，我国也必须从基本国情出发，寻求中国特色行政程序立法之路以实现对行政执法的合理规制。

(二)我国国情必然要求践行效率原则

我国行政程序立法应当关注公民权利意识和行政运行状况这两个现实因素。③

就公民权利意识而言，我国从古至今就有重实体、轻程序的文化传统，公民程序权利意识不高是普遍现象。一方面行政相对人缺乏维权意识，不懂得运用自身程序权利，而公民能否有效行使程序权利对督促行政机关依法行政，推进法治政府建设有着重大意义。“美国联邦最高法院法官威廉·道格拉斯认为‘权利规定的大多数条款都是程序性条款，这一事实绝不是无意义的。正是程序决定了法治与人治之间的基本区别’”。［8］另一方面，行政工作人员易忽视相对人行政程序权利的保障，无法真正实现行政执法程序规范化。在奉行程序公正和维护正当程序的执法意识尚未得到树立的情况下，不重视公民权益保障显然与行政程序立法宗旨背道而驰，但是过于强调为实现程序公正而制定繁琐严密的行政程序也难能引起行政执法主体的重视，其后果既增加了行政执法程序的直接成本，降低了行政效率，又由于程序规范与行政机关工作人员日常习惯不符，也有可能人为地造成大量行政程序违法，二者最终导致行政效率降低的同时又无法取得保障行政相对人合法权益的良好效果。所以制定行政程序要在保障权益和在现实行政活动的可行性中进行考量，力争达到一个恰当的尺度，而行政程序法中践行既要求产生效果又追求提高比率的效率原则就成为了解决上述问题的关键。首先通过对基本行政程序的规范来保证行政相对人对行政执法的参与和监督，提高公民权利意识，保障行政相对人基本权益;然后在此基础上为行政机关工作人员保留适用具体程序的相对自由，为行政程序的高效运行留下了必要空间。

就行政运行状况而言，我国拥有世界上最庞大的行政组织，其特点是:

1.与我国单一制的国家形式相适应，中央和地方各级人民政府及其工作部门按照基本相似的组织标准、程序设置，上下级职能划分基本一致。同时各部门往往是国家在地方设定的、维护国家整体利益的行政机关，有肩负着维护地方安宁、促进地方发展的任务，是西方所言的国家行政与地方自治的混合，多数工作部门往往受上级部门和同级政府的双重领导。这一体制的优点在于“一套班子，两块牌子”，可以提高公共行政效率。

2.我国行政机关有相对明确的上下级分工，通过层层下达的指令制和层层上报的报告制有助于上级对下级的控制。在行政机关内部奉行独任制，即由担任领导职务的公务员个人行使权力并对其负责，只有主管领导的意志才是机关的意志，才能成为行政法律行为作出的意志来源。这一体制也是以“快刀斩乱麻”、提高公共行政效率为目的的。

3.我国有着经济体制由计划经济向市场经济转变的历史，行政权力定位由“无所不包”到“市场调节、宏观调控、社会管理、公共服务”的转变是一个过程。我国行政权力先天有着比西方国家更深入更广泛的影响范围，加之“行政国”发展趋势的影响，虽然我国行政在维护社会治安的“夜警察”上的职权逐渐受到限制，但行政机关作为公民“从摇篮到坟墓”的生存照顾者的角色将会日益重要。我国行政机关在当前和未来相当长的一段时间都肩负着繁重的任务，拥有着非比寻常的权力。提高行政效率是解决如何及时恰当地处理行政事务，充分提供公共产品这一重要问题的必然要求。

“这表明我们国家行政是以效率为第一位的价值取向的，所谓‘效率优先、兼顾公平’说的就是这个道理。”并且在行政执法过程中“官僚主义十分严重，办事拖拉、相互推诿现象严重”。［9］庞大的行政工作量和行政效率不高的现实状况都要求把提高行政效率摆在行政程序立法的重要位置，而效率原则追求便民高效的目标也与这一要求不谋而合。

那么如何在行政程序立法实践中兼顾我国公民权利意识低下和行政效率亟待提高的基本国情呢?将上述两方面综合，答案正是在行政程序立法中践行建立在保障行政相对人基本权益基础上并以实现行政程序高效便民为目标的效率原则。2008年4月17日公布的《湖南省行政程序规定》正是这一观点的例证。“就内容而言，《程序规定》立足于解决实践中存在的问题而呈现出来的功能主义立法风格，将在很大程度上修正立足于构建行政权力基本法因而更具规范主义风格的行政程序法典专家意见稿。”［10］《程序规定》既将公开原则和参与原则作为基本原则规定下来并普遍适用于各种行政执法程序，又规定了简易程序、应急程序等赋予行政主体一定自由裁量权、有利于提高行政效率的具体制度。前者的规定使效率原则的基础得以稳固，而后者的规定为实现效率原则高效便民的目标提供了保障，《程序规定》的制度架构对我国此后的行政程序立法具有重要的参考价值。

三、体现效率原则的行政程序基本制度

美国法理学家埃德加·博登海默指出:“规范性制度的存在以及对规范性制度的严格遵守，乃是在社会中推行法治所必须依凭的一个不可或缺的前提条件。”［11］所以笔者认为行政程序立法不仅要将效率原则作为基本原则明文规定于行政程序法中并彰显出其以保障行政相对人基本权益为基础和以实现高效便民为目标的内在涵义，还应架构起体现效率原则的行政程序基本制度。

所谓行政程序基本制度也称行政程序一般制度，是指“一般行政程序中普遍存在的，对于行政权力行使起一定指导和规范作用的方法、步骤、实现等程式性规范构成的综合体系”。［12］它源自于对存在内在联系的不同行政程序法律规范的共性分析，能够普遍适用于各种形态的行政执法行为，是对各种不同行政执法行为不同阶段所要遵循的程序性规定的概括，具有普遍适用性和概括性。而笔者认为体现效率原则的行政程序基本制度主要包括:告知制度、电子政务制度、非正式程序制度、时效制度等。

(一)告知制度

告知制度是指有关行政主体在行政执法过程中应该告知行政相对人该行政行为的主要内容、依据、理由，相对人在整个过程所享有的权利和应履行的义务等相关信息的一系列法律规范所构成的行政程序基本制度。传统意义上，通常将该制度划为体现参与原则、公开原则的基本制度。为适应效率原则的新内涵，笔者认为，告知制度应对行政主体有三个要求:第一个要求是行政主体应将客观信息包括有关行政执法的信息、行政相对人的权利义务信息、行政公务人员和行政主体有关信息通知行政相对人;第二个要求是行政主体应将实施行政执法行为的理由和依据，包括法律法规依据、事实理由及有关证据等，解释给行政相对人听;第三个要求是当行政执法将对行政相对人产生不利影响时，行政主体应当听取其意见。同时为避免行政程序过于复杂而增加程序成本，立法应允许告知形式多样，行政主体可以根据情况灵活采用。如韩国《行政程序法》第27条规定:“当事人等可在行政处分前向行政机关以书面、计算机通信或者言辞之方式提出意见。”但为避免不规范的告知程序无法有效落实，以书面以外其他方式通知或听取意见的，可以规定由行政相对人于格式表格或记载相关信息的文件上签字证明。在这样的制度要求下，告知制度符合效率原则的内涵主要体现在以下三方面:

1.告知制度为行政相对人明确其自身所享有的权利和实现权利的途径，有利于其正确运用权利监督制约行政权力，符合保障行政相对人基本权益的效率原则的基础性要求。

2.告知制度中说明理由的要求“能使一个人看到他的案件已经被仔细地考虑了，这种在私人利益和公共利益之间作为合理和解的结果是值得进而愿意接受的”，［13］减少了行政执法行为做出后所可能存在的相对人因对该行为不满所设置的种种障碍，从总体上促进了行政效率，符合效率原则追求高效的要求。

3.告知制度中听取意见的要求有利于提高行政决定的质量。因为“不怀偏见并适当地考虑了受影响的那些人们的意见而做出的决定，将不仅更可接受而且质量也会更高。正义与效率并行不悖，只要法律不过分要求”。［14］由此在不过分强调告知制度的形式的情况下以一个相对不高的成本获得了高质量的社会效益，符合效率原则对提高比率的要求。

(二)电子政务制度

电子政务制度是指有关行政主体使用计算机、互联网、电子多媒体等电子技术和媒介，组织行政活动，实施行政行为，处理行政事务的一系列法律规范所构成的基本程序制度。它是适应行政现代化要求，反映时代特征的新兴制度，随着电子技术的飞速发展，在未来有广阔的应用空间。作为体现效率原则的基本程序制度，电子政务制度的优越性表现在以下两方面:

1.电子政务制度应用于行政各个领域，能实现广泛收集信息、迅速传递信息、高效处理信息，有利于节省人力、物力、时间成本，有助于达成效率原则所追求的高效便民的目标。如政府信息上网制度就可以通过在网上发布各级人民政府及其工作部门各种信息，既节约以前发行政府信息印刷本的成本又方便行政相对人查阅相关内容。

2.电子政务制度可以为社会各方面参与监督行政提供现实途径，并可以“通过网上办公，减少了行政主体与相对人的接触，从而减少了权利寻租的机会”，有利于防止行政腐败，提高行政民主化、透明化，体现了效率原则中保障行政相对人基本权益这一基本要求。如:在审判式听证程序中参与听证的人是有限的而且行政成本巨大，而在网络上组织公告评论活动则可以更广泛听取社会各方面利害关系人意见，这种网络式程序由于综合消耗低为未来直接民主的实现提供了路径。

(三)非正式程序制度

非正式程序制度是指有关行政机关在不必采用严格的审判型正式程序情况下可以适用非正式程序，具有一定自由裁量权的一系列法律规范所构成的基本程序制度。非正式程序是实践中应用最广泛的程序，即使是在最崇尚程序正义的美国，“90%以上的行政活动采取非正式程序”。笔者认为非正式程序制度要体现效率原则必须要践行以下两点内容:

1.在行政程序立法中明确规定基本原则可以援引为评判行政程序的依据，通过公平、公正等正当程序原则规范非正式程序制度中的自由裁量权，保障行政相对人基本权益。罗纳德·德沃金曾说:“我们只有承认法律既包括法律规则，也包括法律原则，才能解释我们对于法律的特别尊敬。”［15］直接应用法律原则已经成为世界各国司法实践的常态，如自然公正原则在英国的直接适用，防卫权原则在法国的直接适用等。而在我们司法实践中也有此类案例，如田永诉北京科技大学案，但是这种对基本原则的运用尚不普遍。笔者认为，基本原则的直接适用既可以弥补法律法规的不足，规范自由裁量权，又可以避免具体法律规范对自由裁量权的限制，进而在不损害行政相对人基本权益的基础上提高行政效率，真正与效率原则相契合。

2.行政程序立法应确立简易程序和紧急程序制度，这样既能方便行政相对人，又能降低行政成本，避免由于行政程序僵化而降低行政效率。同时为真正践行效率原则，避免行政主体滥用简易程序和紧急程序，笔者认为在立法中应特别规定以下两点:

(1)对简易程序的适用应该规定需先征得行政相对人的同意。如《湖南省行政程序规定》第103条规定:“实施行政指导可以采取书面、口头或其他合理形式。当事人要求采取书面形式的，行政机关应采取书面形式。”如果采用简易程序不利于保障行政相对人合法权益则此项制度可以避免滥用简易程序带来的弊端。而在不侵害行政相对人合法权益的情况下，任何理性的行为人都会选择简易程序以节约成本，提高效率。

(2)对紧急程序的适用应该规定事后应补正有关程序，行政相对人明确表示无需补正的除外。这样如果在紧急程序使相对人蒙受损失的情况下，通过补正有关程序可以为其寻求救济提供依据和途径，而在其未受影响的情况下，则无需补正以提高行政效率。

四、结束语

2004年国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，明确了10年基本建成法治政府的目标。程序正义作为规范行政执法的最佳手段和实现实体正义的必要条件，昭示着行政程序法作为法治政府的不可或缺的基本要件必然成为理论界和实务界研究讨论的热点问题。并且随着2008年《湖南省行政程序规定》的出台，“从地方到中央”的行政执法程序法制化已成为不可抗拒的趋势。基于理论和实证分析，行政程序立法就必须践行效率原则，既要重视维护其保障行政相对人基本权益的基础，又要强调其追求高效便民的目标，这是制定一部真正适合于我们实践需要的、真正服务于行政执法目标、真正维护最广大人民群众根本利益的行政程序法的必然要求!

注释:

①行政活动是十分复杂的，它远非一种行政行为概念所能囊括。根据王名扬先生对其概括，行政活动主要包括警察行政、公共服务行政以及援助私人公益事业活动。参见王名扬:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第445页。

②以美国《联邦行政程序法》的制定为例，在该法制定过程中，不仅ABA组织了长期实证研究，而且官方也进行了颇具规模的实证研究。1939年，罗斯福总统成立“关于行政程序的司法部长委员会”，其目的就在于对行政程序现状进行广泛的调查研究。委员会于1941年提出了长达474页的实证分析报告，被称为“美国行政法上的一个地标”，为1946年APA的制定提供了一个极为重要的基础。

③如1946年美国《联邦行政程序法》基于公民权利意识普遍较高的国情制定了充分保障公民程序权利的各项制度，而1936年德国《联邦行政程序法》则基于行政机关效率普遍低下的国情制定了大量的简易程序和自由裁量制度。

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［15］【美】罗纳德·德沃金(信春鹰等译).认真对待权利［M］.中国大百科全书出版社，1998.