工程量清单计价模式下合理低价中标法的探讨

张才华

(上海上咨工程造价咨询有限公司，上海 200003)

0 引言

2003年国家建设部颁布《建设工程工程量清单计价规范》，意在给投标人提供一个共同的计价平台，使各投标人在对实体项目进行投标报价的时候能充分考虑施工方案和措施的影响，既使报价和施工组织设计充分关联，体现各投标人的技术和管理优势，同时也反映各个投标人的个性，便于评标。在国际通行做法下，采用工程量清单计价模式的招标往往采用最低价中标法，因为投标人的报价已经充分考虑了完成工程的所有施工技术方案的影响。然而在我国现阶段，由于实施工程量清单计价模式的时间并不长，在法律法规、企业内部条件以及市场机制等方面还存在很多问题，一味参照国际通行做法采用最低价中标法是不可取的。在制订评标模式时应该充分考虑目前国内特殊的市场发展状况，最合适和有效的方法应该是采用合理低价中标法。

本文阐述了我国现阶段工程量清单计价模式下采用合理低价中标法的背景，分析了评标中的关键问题以及对投标人的要求。

1 工程量清单计价模式下采用合理低价中标法的背景

随着我国加入世贸以及市场经济的不断成熟，市场运行机制与招标投标都逐步与国际接轨，有关“低价中标”的相关问题引起业界专家学者的广泛关注和激烈探讨。按照国际上的通行做法，项目招标往往采用工程量清单计价模式和最低价中标法。然而《建设工程工程量清单计价规范》于2003年7月1日在全国范围内推行以来，建筑市场的发育尚未达到国外市场的完善程度，国内评标方式向国际通行做法的过渡还需要一定的时间。现阶段采用合理低价中标法更符合我国建筑市场的发展状况。

1.1 工程量清单计价模式下采用合理低价中标法的原因

1.1.1 我国现行法律法规的规定

我国现行的有关招标投标法律法规都把合理低价中标法规定为主要的评标方法之一。

《中华人民共和国招标投标法》第四十一条规定，中标人的投标应当符合下列条件之一:1)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准;2)能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但是投标价格低于成本的除外。

建设部《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第四十一条规定，评标可以采用综合评估法、经评审的最低投标价法或者法律法规允许的其他评标方法。采用经评审的最低投标价法的，应当在投标文件能够满足招标文件实质性要求的投标人中，评审出投标价格最低的投标人，但投标价格低于其企业成本的除外。

国家计委等七部委《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十九条规定，评标方法包括经评审的最低投标价法、综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标方法。

法律法规中规定的经评审的最低投标价法为合理低价中标法提供了依据。“合理”的含义就在于投标人的报价应该充分考虑为完成工程所需的所有可行的技术方案和措施，并且不低于企业成本。由此可见，“合理低价”与“最低价”是不同的。最低价中标法将报价最低的投标人作为中标人，而合理低价中标法下的中标人并不一定报价最低，而是技术和报价占有综合优势的投标人。

法律法规规定的两种评标方法均不是按单一指标评判的，而是综合考虑投标人的施工技术方案和投标报价。在工程量清单计价模式下，招标人提供给投标人的工程量清单是相同的，投标人要根据自己的施工技术方案和组织安排以及企业成本计算投标报价。因此，采用经评审的最低投标价法即合理低价中标法更适应于工程量清单计价模式的要求，即将报价和施工技术方案关联起来综合考虑，使投标和评标的过程更为统一。

1.1.2 施工企业现实条件的制约

工程量清单计价模式的一个突出特点就是要求施工企业将施工技术措施作为报价形成的重要前提条件。施工企业的个性就体现在不同的技术措施以及措施实施的成本。这就要求施工企业建立自己的企业定额和独立的询价渠道，并且具备高效的管理水平。然而目前大多数施工企业尚没有理解工程量清单计价模式的精髓，缺乏工程项目的历史成本数据，无法建立企业自己的定额，也没有意识到独立询价的重要性。企业在编制投标报价的时候还是习惯使用政府颁布的预算定额和单位估价表，缺乏对企业自身生产和管理成本的研究。在报价的时候，企业也往往在施工图预算的基础上下降一定的幅度作为最终报价，而不是根据企业施工技术管理水平和利润水平报出有竞争力的报价。因此，如果不考虑施工企业现实条件的制约，采用最低价中标法，很容易造成施工企业之间盲目低价竞标的行为，从而很容易使报价低于企业成本。施工企业的施工管理水平又普遍偏低，过低的报价只会造成施工企业在施工阶段偷工减料、以次充好，从而对工程质量以及国家和人民的生命财产安全带来隐患。

1.1.3 建筑市场约束机制完善程度的制约

采用最低价中标法实施效果比较好的国家一般都是市场经济发展比较完善的国家，其建筑市场往往已经形成了良好的市场约束机制，如工程担保和保险制度，企业信用管理体制，行业自律制度和市场清出制度等，这为最低价中标法提供了良好的市场运行环境，能有效防止企业恶性低价竞标。但我国建筑市场的市场化程度还很低，工程担保和工程保险的发展刚刚起步，种类很少，企业重视程度还不高;有关建立企业信用管理体制的研究还没有实质性的进展，信用激励机制还没有建立;行业管理和行业自律作用不大，能引导企业公平竞争、诚信经营的行业自律制度尚不够完善;对违规和违约企业的惩处力度不够大，还没有建立完善的市场清出制度。由此可见，受我国建筑市场约束机制完善程度的制约，我国尚不具备实施最低价中标法的市场条件，如果一味过早采用最低价中标法将会对整个市场的发展以及各个市场主体带来严重危害。

1.2 工程量清单计价模式下采用合理低价中标法的作用

1.2.1 降低工程造价，提高投资效益

招标投标本身就是带有明显竞争性的商品交易行为，工程量清单计价模式下采用合理低价中标法反映的是投标企业之间施工技术措施和施工成本的综合竞争。很多地区采用工程量清单计价和合理低价中标的方式进行工程招投标的实践都表明，这种方式能在保证工程质量的前提下，有效地降低工程成本，节约业主的投资资金，提高投资效益。

1.2.2 预防腐败和贿赂现象的发生

采用合理低价中标法，使资质条件符合要求，具有相应施工技术能力的企业都能参加投标，从而最大程度地开放了招投标市场，真正符合公开、公平、公正的招标原则，使“关系户”中标的现象大大减少。由于中标人需要符合“合理低价”的要求，因此具有淡化标底的作用，投标人不再将中标的希望寄托在打听标底和贿赂业主的行为上，而是要认真研究企业的技术力量和成本数据，编制有竞争力的投标报价。在评标时，也减少了评委的“自由裁量权”，简化了评标程序，减少了评标和定标中的人为因素，从根本上解决“买标、卖标、围标、串标”的问题，从而达到预防建筑领域腐败和贿赂现象的目的。

1.2.3 有助于施工企业提高施工管理水平

目前建筑行业“僧多粥少”现象严重，施工企业之间的竞争激烈。根据优胜劣汰的自然法则，管理水平差、技术水平低的企业必然会在竞争中出局。工程量清单计价模式下采用合理低价中标法，就是要在满足施工技术要求的前提下，选择投标报价最低的企业作为中标人。企业要降低成本，就必须加强经营管理，根据企业的实际情况合理配置企业可控的资源要素，优化组合，采用新技术和新工艺提高技术水平和劳动生产率，通过建立企业定额合理控制各项费用，不断降低企业成本，提高企业市场竞争力。同时这也有助于提高建筑企业的整体素质和建筑市场的整体生产力水平。

2 工程量清单计价模式下采用合理低价中标法评标的关键问题

2.1 报价和施工方案的量化关系

施工方案是确定投标报价的主要依据。采用合理低价中标法进行评标时，首先应该对施工方案的技术指标进行评审，包括施工技术方案的先进性和可行性、施工进度的可靠性、工程材料和机械设备供应的技术性能、施工质量和安全的保障措施以及施工现场周围环境的保护措施等。施工方案的经济指标评审则是指施工过程中各阶段的成本消耗，包括人工费、材料费、机械台班费等，这些费用支出的数额是和施工方案的技术指标密切相关的。同时施工方案的经济指标又是投标报价的基础。因此在工程量清单计价模式下采用合理低价中标法评标时应该将报价和施工方案结合起来评审。相应的施工方案的实施应该对应有费用的支出，而每笔费用的支出也应该能够在施工组织设计中找到依据。

目前，国内招标评标中考虑施工方案对报价的影响来确定合理报价时，大多采用定性分析方法来论证，所确定的低报价难以保证是最合理的。因此，应该确定报价与施工方案之间的量化关系，定量反映施工方案对报价的影响。可采用评标指标打分的方法，合理设置报价与施工方案所占的分值以及分值加减的幅度，保证报价提高所扣减的分值与施工方案的先进性所增加的分值能够相对应，最大程度保证中标价的合理性。

2.2 界定投标报价是否低于成本

合理低价中标法评标时判定投标人报价“合理性”的一个重要因素就是不低于成本价。对于这里的成本价通常有两种理解，一种是社会平均成本，另一种是投标人企业的个别成本。建设部《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第四十一条和国家七部委第12号令第二十一条已经明确将成本价界定为投标人企业的个别成本。此成本是企业长时间业务经营所积累的成本数据的反映，同时也受建筑市场整体发展状况、投标人自身条件以及工程项目的具体内容、时间和要求等的影响，涉及企业施工技术水平、管理能力、材料采购渠道等多种因素。因此，在评标过程中对投标人个别成本的界定是招投标活动中的难题。

评标过程中如发现投标人某些项目报价过低，应该及时请项目经理进行答辩澄清，提供其成本估算的依据。为了给招标人评标提供参考数据，工程造价管理机构可根据市场行情定期或不定期地进行价格测算，形成材料设备市场信息综合价进行发布，既可作为评标委员会评标时判定投标价格是否低于成本的参考标准，又让企业投标时对市场平均成本做到心中有数。当然发布的信息应该及时更新，使之更加符合市场实际。

2.3 投标人的资格预审

资格预审是招标投标活动的第一道实质性程序，对符合要求的投标人进行第一轮筛选。使选择出来的投标人能够符合业主对其企业信誉、财务状况、以往业绩、工程经验等方面的要求，保证投标人具有优良的资信和足够的能力完成合格的工程。采用合理低价中标法，在满足工程基本的施工技术要求的前提下，谁报价低谁就中标，最后胜出的投标人很可能会出现“低价中标，履约困难”的问题，从而会对工程的工期、质量、成本目标造成威胁，同时还会给业主带来额外索赔和费用支出等一系列问题。所以，应该在评标之前认真做好资格预审工作，保证进入评标环节的投标人都是信誉好、实力强的合格企业，保证合同的顺利履行。

3 工程量清单计价模式下采用合理低价中标法对投标企业的要求

3.1 提高企业施工技术管理水平

采用合理低价中标法评标，在满足工程基本施工技术要求的前提下，投标人争相降低投标报价，竞争较为激烈，这使企业中标后的利润空间很小。企业要想生存，必须在施工过程中尽量采用新工艺、新技术，并且加强施工组织管理，合理配置可用资源，与固定的材料供应商建立良好的合作关系，尽可能地降低成本，提高效益。

3.2 建立企业定额

在工程量清单计价模式下，招标文件中所附的工程量清单中实体工程数量是不变的，投标人在报价时需要考虑完成每项实体工程所要经历的所有施工过程及其人工、材料、机械的支出成本以及施工方案。投标人的个性就体现在施工过程中成本支出的差异以及由此带来的每个实体工程项目单价的差异。技术管理水平高、施工组织合理的投标人其成本就低，从而报价就更有竞争力。在这种情况下，政府编制的代表社会平均水平的预算定额和单位估价表显然不能再成为投标人编制投标报价的依据。企业应该根据自身的生产力水平和管理能力建立企业自己的定额。为此，企业要统计和分析以往工程的历史成本数据，并且要建立独立的询价渠道，报价时参照企业自己的价格信息库和取费标准，从而使报价更具竞争力。

3.3 建立诚信的企业文化

现在有些企业中标后，直接将工程转包从而赚取管理费，这一做法不仅违背了招投标法的规定，也扰乱了建筑市场的正常秩序。在合理低价中标的评标方法之下，报价要尽量降低才有中标的可能，这压缩了转包的管理费空间，在一定程度上减少了转包现象的发生。但企业本身也应该意识到转包是企业违背诚信原则的非法经营行为，应该自觉抵制。评标过程中如有需要，企业应该提供真实的成本数据资料和报价依据，澄清评委的质疑。中标之后，企业也应该诚信施工，通过加强施工管理或其他正当途径获取合理利润，坚决杜绝偷工减料、以次充好、粗制滥造等不负责任的行为。

4 结语

随着我国加入世贸以及市场经济的不断成熟，项目招标也理应与国际接轨，采用最低价中标法。但事实上《建设工程工程量清单计价规范》在全国范围内推行以来，建筑市场的发育尚未达到国外市场的完善程度，我国现行法律法规的规定以及施工企业现实条件和建筑市场约束机制完善程度的制约都决定了我国现阶段招投标只能采用工程量清单计价模式下的合理低价中标法。这种方法有助于降低工程造价，提高投资效益，预防腐败和贿赂现象的发生并提高施工企业的施工管理水平。在评标时，业主要解决的关键问题包括确定报价和施工方案的量化关系，界定投标报价是否低于成本以及对投标人的资格预审。当然，对投标企业也提出了新的要求，包括提高企业施工技术管理水平，建立企业定额和诚信的企业文化。当建筑市场发展完善之后，就可以过渡到最低价中标法。

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