山东省实施农业水价综合改革的做法与成效

刘建基，陈 健

（山东省水利厅财务处，山东 济南 250013）

目前，水资源供需矛盾突出是经济社会可持续发展的主要瓶颈，水资源短缺是山东的基本省情，水资源浪费现象依然存在，尤其是农业灌溉水利用率低。实施农业水价综合改革，掀起一场农业灌溉革命势在必行。

1 基本情况

新中国成立60多年来，山东省共发展井灌区、引河灌区、引库灌区、引黄灌区面积480多万公顷，其中节水灌溉面积333.33万hm2，为全省农业农村经济持续发展提供了较为可靠的水利支撑。随着经济社会快速发展和农村人口增长，农业生产用水矛盾日益显现，农业用水管理粗放、大水漫灌、供水无计量设施等不同程度存在。2008年，山东省抓住国家实施农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点的契机，将其作为改善农业生产条件、提高农业用水效率、保障粮食生产安全的重大举措和根本途径。通过公开竞标，选择了引黄（库）自流灌区、泵站提水灌区、机井提水灌区3种灌溉模式作为项目区，具有较强的代表性。2008年度、2010年度、2011年度，山东省被确定为农业水价综合改革暨末级渠系节水改造项目的分别有禹城市、龙口市、阳信县、茌平县、商河县、嘉祥县。其中3个年度连续实施农业水价综合改革项目的是禹城市；2个年度连续实施农业水价综合改革项目的是商河县、阳信县；龙口市、茌平县、嘉祥县只实施了1个年度的农业水价综合改革项目。2008年以来，试点（示范）项目区完成农业水价综合改革总投资6311.6万元，改善灌溉面积1.79万hm2，新建末级渠系207.6km，改造末级渠系230.7km，新建小型水源工程238处，项目受益人口14.5万人，规范化建设农民用水协会40个，推行农业用水计量收费，推进农业用水终端水价制度。

项目区以建立科学合理的农业用水终端水价制度，解决支渠出口到田间地头农业水价管理缺位现象，形成农田水利工程运行管护良性机制，确定农业用水终端水价为农业水价综合改革为目标，以小型农田水利建设重点县项目建设为依托，完成的主要任务及建设内容：一是建立一套适合灌区“工程、水价、管理三位一体”的先进实用农田末级渠系灌溉管理模式；二是加强灌区节水改造，配备完善的计量设施，建设完好的水利工程设施；三是推进农业用水终端水价改革和农业用水计量收费，规范灌区水价；四是推进农业用水管理体制改革，促进农民用水自治。

目前，试点（示范）项目的成功经验得到了推广，山东省农业水价综合改革全面铺开，“三位一体”的农业水价综合改革被列为全省小型农田水利建设重点县的一项重要内容。

2 项目组织管理

2.1 项目前期工作

为切实做好农业水价综合改革试点（示范）项目选点工作，采取公开竞标、专家评议方式，按照县域内耕地面积主要覆盖大中型灌区、农民用水协会建设较规范、农业水价改革具备一定基础等原则筛选确定农业水价综合改革项目试点（示范）县。项目县按要求组织编制《农业水价综合改革试点（示范）项目实施方案》，报经财政部、水利部合规性审查后由省水利厅、财政厅联合批复。2008年度，下达项目区投资计划4500万元，其中：中央投资2250万元、省级投资1125万元、市县及群众自筹投资1125万元；2010年度，下达项目区中央投资计划600万元；2011年度，下达项目区中央投资计划1200万元。

2.2 资金完成情况及资金管理

2008年以来，项目区完成农业水价综合改革试点（示范）项目投资6311.6万元，其中：中央资金4050万元、省级资金1126万元、市县资金820万元、农民投劳折资315.6万元。为确保资金使用安全、发挥最大效益，狠抓“四个严格”。一是严格施工合同管理，及时支付项目资金，保证工程正常有序实施。二是严格财政报账制管理，资金支付采取封闭式运行，由财政部门直付到施工单位。三是严格项目基建管理程序，明确监理、项目法人、施工在项目资金管理中的权利和责任，按照基建程序施工管理。四是严格审计监督，纪检、监察、审计、财政等部门全过程参与监督；项目资金使用实行公示制，对项目资金使用、农民投工折资情况等在项目区公示，推动项目资金使用管理透明、监督体系完善。

3 项目建设内容及完成情况

2008年以来，按照“系统化规划、规模化推进、高标准建设、新技术支撑、用水户参与”的总体思路，精心组织，工作开展突出“早”、责任落实坚持“明”、规划建设坚持 “高”、施工管理坚持“严”、技术支撑坚持“新”，确保项目高标准、顺利实施。在项目区自流灌区、泵站提水灌区、机井提水灌区实施节水工程建设，配备完善计量设施，组建农民用水协会，测算确定农业用水终端水价，推行农业水价综合改革。项目区坚持“两改一提高”，积极推进“三改一创新”，重点抓好以下环节：

3.1 以渠系改造为基础，建设精品工程

工程改造是实现节约用水、计量用水、保障水价改革顺利实施的重要前提和基础。对此，从“高、严、多”3个方面入手，着力搞好末级渠系工程配套建设。

“高”就是工程建设高点定位。以创建“节水生态型”现代灌区为目标，按照 “30年不落后、50年仍能用”的要求，坚持“管理信息化、灌溉计量化、耕作精细化、用水商品化”的标准，对项目区灌溉渠系全部进行衬砌改造，支渠衬砌采用预制板，斗农渠衬砌采用U型槽，全面配套田间工程，完善渠系功能。

“严”就是工程质量严格管理。认真落实 “五制管理”，建立了“项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制、群众监督制”的质量保证体系，工程达到优良标准。

“多”就是加大资金投入。积极争取财政支持，认真落实“以奖代补、先干后补”和“谁受益、谁负担”原则，对小型土方工程组织引导项目区群众投工投劳。

3.2 以先进科技为支撑，提高灌溉效益

把先进的科学技术应用到工程建设中是提高节水灌溉效益的关键。项目区广泛采用自动化测量水系统、土壤墒情自动监测系统、射频卡智能灌溉系统、变频器恒压供水系统、全隐蔽组合式给水栓等多项节水灌溉新技术、新工艺。中科院、农科院在禹城设有山东省唯一的试验站，研发了灌溉明渠远程计量和灌溉管理决策支持系统，实现了供水计量化、灌溉科学化。为使工程实用方便，多次征求专家和群众意见，改进项目设计，积极推广实用技术。田间出水口采用PE管材，强度高、耐老化，止水采用锥形木塞，方便灵活、止水效果好；闸门、闸槽制作采用槽钢和混凝土复合结构，具有防盗、止水双重功能；进地涵和出水口结合农户地界留设，按照倒虹吸原理，降低穿涵高程，便于农机作业和统一灌溉。

3.3 以协会管理为核心，实现用水自治

完善农民用水协会，实行自我服务、民主管理，是解决末级渠系产权和管理主体缺位的最佳途径。以实施项目区用水民主管理为目标，大力推行农民用水协会规范化建设。

一是坚持“自觉自愿、民主选举、自我管理”原则。县水行政主管部门和乡镇通过会议、标语和广播等形式广泛宣传，统一思想认识，增强参与的主动性和积极性，坚持“入会自愿，退会自由”；尊重村民的民主选举权，农民用水协会一律民主选举产生，民政部门注册，并设立办公场所，配备齐全的办公设施，可独立进行人员培训、办公及协会管理，实行自我管理、自我监督、自我完善，会员权利义务对等。

二是实行工程、财务、供水机手“三个统一”。将水利设施所有权、使用权、经营权划归农民用水协会所有，办理资产移交手续，协会为法人实体，明晰了水利设施产权归属；供水机手由通过严格选拔、群众信任、熟悉业务、热心服务的会员担任，并给予一定报酬，协会实行微利经营、独立核算、民主理财、账目公开，确保水费专款专用。

三是实行用水量、水费收取、人事任免、财务开支“四公开制度”。协会定期张榜公示，设立意见箱，接受用水户监督。对会长实行公开选聘，工程承包、人员聘用实行公开招标招聘、公平竞争，真正让农民用明白水、交放心款。在项目区，水费由协会直接向用水户收取，取消按亩平摊的传统收费方式，实行合同供水、计量收费、一票到户，减少了中间环节，提高了收费透明度。

四是建立工程管理、灌溉管理、水费计收、财务管理“四项制度”。制度上墙接受乡（镇）政府、有关部门指导和会员监督；在财务管理上，坚持“预算管理、勤俭节约、公开透明”的原则，开设银行账户，实行独立核算、民主理财，收支情况张榜公示，确保水费专款专用。实行资产编号登记。将项目设施进行统一编号登记，结合水利普查进行定位，将水管员姓名、灌溉服务电话喷涂在相应的射频管理机上；将泵站看管员、提水员、水管员姓名全部上墙公布，既加强了资产管理又方便了群众灌溉。

通过实施协会规范化、制度化、标准化建设，增强了协会凝聚力、生命力和影响力。一是末级渠系工程得到有效保护。按照“谁受益、谁管护”的原则，明确末级渠系管护任务由协会负责，落实管护责任制，工程完好率稳步提升。二是协会运行不断规范。通过建章立制，狠抓各项制度的落实和规范化运行达标，使灌区管理更加“阳光”，服务更加贴近群众。三是提高了灌溉效率和节水效益。由协会组织灌溉，用水户与配水员共同计量，按时供水、均衡受益，灌溉秩序井然，杜绝了卡水、偷水、浪费水现象，用水户节水意识明显增强，主动采取平田整地、长畦改短畦、宽畦改窄畦等节水措施，亩次均节水30m3。四是水费收缴进度明显加快。由于水量、水价公开透明，群众用明白水、交放心钱，缴费主动性提高，水费实收率100%。

3.4 以水价改革为保障，确保良性运行

农业水费是农民基本的生产性支出之一，是农田水利工程维修管护、正常运行的重要经费来源。因此，应始终把建立农业终端水价制度作为一项重要工作来抓。

一是科学测算水价。在认真分析农业供水成本、农民水费承受能力的基础上，按照“补偿成本、维持运行、受益负担、逐步到位”的原则，水利、物价联合成立水价测算小组，吸收协会负责人和用水户代表全程参与，根据《水利工程供水价格管理办法》、《水利工程供水成本监审办法》等分析测算水价，编制水价改革方案，以政府指导价形式出台终端水价文件。

二是搞好用水计量。由协会与水利工程管理单位在国有水利工程出口处共同计量，确认供水量；由协会与用水户在终端计量点共同计量，确认用水户实际用水量。协会按照确认的水量和终端水价，计算农民应缴水费，收费前进行公示。

三是规范水费征收。建立农民用水量和水费收缴台账，水费收缴向用水户开具水费专用票据。水费收缴由过去的乡镇代收转变为协会直接收取，取消按亩均摊的传统收费方式。国有水利工程水费足额缴纳给灌区管理单位，末级渠系水费留归协会使用管理。水费收缴实行合同供水、计量收费、一票到户，减少了中间环节，提高了水费收缴透明度，杜绝了水费被截留、挪用及乱摊派、搭车收费现象，用水户实际承担水费明显降低，使末级渠系工程的维护运行有了经费来源，受到群众普遍欢迎，末级渠系工程良性运营、水价执行状况良好。

四是加强监督管理。实行计量、收费、财务“三公开”。协会设立意见箱，接受用水户监督；灌区管理单位、水利、审计等部门和乡镇政府，定期对协会运行和财务收支情况进行监督管理和业务指导。

五是给予财政补助。考虑农民承受能力，对国有水利工程水价部分，禹城市政府在年度财政预算中列支部分经费，给予灌区管理单位适当补助，2008年、2010年每年补助100万元，补贴比例占测算供水成本的4%；2011年商河县获得市、县、乡三级财政补助资金40万元，作为农民用水协会的管理维护经费。

4 项目实施效益

山东省农业水价综合改革试点 （示范）县项目区，自实施农业用水终端水价制度以来，农业用水成本明显降低、农业增收效果明显。主要体现如下：

“五省”。一是省水。由于项目区实行科学用水，墒情监测、用水计量及灌溉用水决策信息化系统，减少了灌溉次数，减少了大水漫灌导致的跑肥现象，灌溉用水量减少到每亩次70～80m3，亩均减少30m3左右。二是省地。由过去地上土渠灌溉改为地下管道灌溉，节地率达1%～3%。三是省钱。提水灌区统一架设输电线路，输送动力由柴油机改为电机，输出功率大大提高，农电价格较低，由以往每公顷耗油300～570元降为现在的90元左右。同时，通过工程节水改造和配套建设，提高了输水效率，改善自流灌溉面积，降低了灌溉成本。四是省工。由于协会统一管理灌溉，节省了劳动力，农民可腾出更多的时间外出打工或从事第三产业。五是省时。由于灌溉有序，单次灌溉周期由12d缩短到9d，灌溉效率明显提高。

“两增”。一是增产。根据作物需水适时灌溉，保证了农作物生长用水，确保了粮食增产。2012年度项目区小麦平均亩产600kg，较项目实施前增加100kg左右。二是增收。协会对农作物及时科学灌溉，作物增产、农民增收，节省了劳力，降低了生产成本，增加了农民收入。

“一促进”。促进了农村和谐稳定和经济实力提升。农业灌溉由协会统一管理，避免了争水、抢水，用水秩序明显好转，灌溉周期缩短，大大提高了灌溉保证率，提高了农业抗灾减灾能力。水价公开、水费公示，用水户用明白水、缴放心钱，促进了干群关系融洽以及和谐乡村建设；由于协会统一实施农业灌溉及水费征收，解放了大量生产力，进一步增加了农民收入，提升了农村经济实力。