突发公共卫生事件军地医院联合保障探讨

程瑞斌，胡佳乐，罗志勇

突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件［1]。由于其发生后常有大批量伤病员，所处地域的单个医疗救治机构一般不能独立完成救治任务，需要跨地域、跨部门多个医疗救治机构进行联合救援。军队作为特殊的社会群体，不论是国内还是国外，一直被作为灾害救援的主要力量。严格落实战备制度，随时准备应对突发公共卫生事件是军队医院卫生战备的重要内容之一，军队医院在突发公共卫生事件救援中发挥了重要的作用。

1 军地联合保障

世界许多先进国家都从国家战略的高度出发，整合军地资源，实现平时应急、战时应战。其中，武装力量不仅在本国应急救援中扮演着不可替代的重要角色，而且还履行国际救援等非战争军事任务。美国政府正着力强化军队在应急管理中的职能，并将其作为日常训练的一项内容。美国联邦紧急事务管理局(federal emergency management administration，FEMA)是平时和战时就紧急动员、民防、救灾等活动制定政策与计划的机构，直属于总统办公室［2]。日本是个地震、海啸等自然灾害频发的国家，其自卫队的主要职责之一就是应对“大规模灾害等各种事态”［3]。

从抗震救灾、抗击雨雪冰冻灾害、抗洪抢险等多样化非军事任务的实践中可以看出，多样化非军事任务表现形式各异，投入力量多元，跨区行动联合，具有多军(兵)种军地之间联合的基本特征［4]。由于保障的需求、标准、工作重点、目的各不相同，力量运用各有侧重，因此要精确高效地完成多样化非军事任务卫勤保障，必须构建平战一体军地联合的统一组织指挥体系［5]。突发公共卫生事件发生时一般没有预兆或预兆不明显，破坏程度也难以预料。同时，重大突发公共卫生事件涉及政府职能和相关部门的范围较广，根据政府职能和分工不同，医学救援工作的配属主体也不相同，参与和撤出的时机需与相关主体部门沟通协调［6]。因此，只有在应对突发公共卫生事件时需要建立合理的军地联合的组织指挥体系，才能高效地完成救援行动，最大限度地减少损失。分析军队医院卫勤能力和地方卫生资源保障构成，探索军队医院应对突发公共卫生事件军地联合保障的机制和体制，制定预案和措施是军地联合保障亟待解决的问题之一。

2 军地联合保障的主要模式

2.1 临时性合作保障模式 临时性合作保障模式是指军队医院平时没有特定的应对突发公共卫生事件的军地联合保障机构的设施，突发公共卫生事件后临时组建指挥小组，抽组应急医疗队，并组建临时性协调保障指挥部门，依据上级指示和事件发生地域，向相关部门通报实施救援保障。由于军队医院运行机制自成体系，需要与地方指挥部门相协调，临时性协调合作保障模式在应急保障阶段对伤病员的救治效率有限，经过一定时间的调整能够形成运行相对协调的救援保障系统，各项保障工作逐步走上正轨［7]。该保障模式效率较低，协调问题突出，但在应对突发公共卫生事件中较为常见。

2.2 协同式联合保障模式 协同式联合保障模式是指军队医院成立突发公共卫生事件应急救援保障指挥组，设有应急救援队，并根据需要临时增加医疗队抽组数量，突发事件发生后按照协议与地方指挥部门互派人员加入，加强军地联合保障的协调性。根据相关文件，各级联合突发公共卫生事件救援保障领导小组建立相对统一的预案，并制定军队联合救援保障训练大纲，定期进行训练演练，同时做好救灾医药物资方面的准备工作［8]。建立合理的保障经费划拨与补偿机制，对军队参加救援保障的按照标准，规范性地给予适当补偿。工作结束后，各级部门共同对整体保障工作进行评估，找出关键性问题，以求进一步的改进和完善。该保障模式效率较高，各项辅助保障如通讯、运输、物资都能够按照合同文件与规定进行落实。

2.3 军地一体化保障模式 军地一体化保障模式是指地方和军队设立统一的突发公共卫生事件救援管理机构，包含决策和指挥机构。军队医院设有应急机动卫勤力量，地方有组建的各种应急救援分队，突发公共卫生事件发生后按预案紧急抽组应急医疗分队。地方和军队制定统一的救援法规，指导救援的保障工作。建立军地一体的联合信息报告及预警制度，以及信息采集、分析、决策的三级信息处理网络系统［8-9]。工作重点从事后救援转移到事前预防上，构建以“110”、“119”、“120”急救中心为主的卫勤协作保障网络。各单位成立应急处理指挥办公室，组织协调机构、人员、车辆、急救设备、药械供应和通信联络，有统一的训练计划与训练大纲，定期安排军地联合演练。该保障模式可保证救援有效运转，使投入与效益比达到最佳程度，并有完善的保障工作总结与评估制度，对工作中遇到的问题及时指出并改进，形成良好的反馈机制。但由于部队与地方的编制体制有较大不同，该保障模式推行有一定的困难，普适性较低，作为高效的救援保障模式需要进一步的探索和实践。

3 存在的主要问题和对策

国内一些城市已经初步建立了适合当地条件的军地联合应对突发公共卫生事件的组织和体系，并多次演练和成功地处置了突发事件。如北京丰台区组建军地应急救援队，这是符合国际应急救援发展方向的举动，在全国也具有很强的示范作用。宁夏银川市多次联合当地驻军开展现场演示，依据银川市城市预案，立足现有条件，军地联合利用先进指挥系统，搞好预警预报、组织群众紧急疏散工作，顺利实施防化、洗消、医疗救护、维护稳定等工作。但从多次突发公共卫生事件的救援中可以看到一些不足和需要改进的地方。

3.1 协调联动 军地联合保障协调联动主要包括信息共享、协调组织和联合出动3个层面。在信息共享方面需要进一步加强，信息共享不畅有多方面的原因。一是部队在突发公共卫生事件后信息获取的主要方式是通过地方部门，信息有滞后;二是地方相关部门在信息共享时采用的方式较为单一，主要是传统的文件传送、通讯方式、信息传递不够迅速;三是部队系统的特殊性，使得很多部门感到与部队联系困难［10]。这些都造成军地信息共享不够快速及时。因此军地联合保障信息共享的机制、内容、手段等亟待完善。

3.2 保障制度 目前军地联合保障主要依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《军队处置突发事件总体应急预案》等法律条例，但还需要进一步制定关于军事力量非战争运用的条例或法规，尤其是军队医院参加抢险救灾的原则、目标、任务、人员、训练等都需要进一步做出详细规定;另外，地方政府也应该配合部队制定相关政策和配套措施。加强制度建设，才能保证军地联合保障应对突发公共卫生事件的高效和通畅。

3.3 应对能力 突发公共卫生事件突发性强、种类多样，如果平时训练的内容与实际脱节，缺少科学合理的预案就很难保证救援的有效性，更谈不上一体化联合保障。为提高应对能力，需要制定科学合理的预案并进行军地模拟联合演练。对突发公共卫生事件的潜在因素进行充分的研究，预测可能出现的状况和危害程度，研究国外应对突发公共卫生事件好的做法和经验，并结合本地区的实际情况进行借鉴，在此基础上制定科学有效的应急预案。针对预案广泛征求专家意见，通过联合演练进行验证，并根据不断变化的实际情况进行修订，使之不断完善、逐渐成熟。

4 思考

军地联合保障势必成为应对突发公共卫生事件主体。大规模突发公共卫生事件发生日等需要充分调动部队和地方的医疗力量综合运用。大部分军队和地方医院有各自的突发公共卫生事件应急预案，但多数停留于形式，缺乏与之配套的通信和保障等方面的支持，缺乏后续的修订和完善机制，以及联合训练和演习。此外军地联合保障需要部队力量与地方力量优势互补，并非简单的加和。军队医院具有自己单独的战备库房、战备小组成员，定期参加军事行动卫勤演练，有军事卫生勤务学、野战医学和三防救援的特殊优势。地方医院抢险救灾专业程度高，专业装备器材充足，与地方相关单位联系紧密。军地联合保障应对突发公共卫生事件的救援需要军地双方资源共享、优势互补、统一协调，共同实施保障，才能圆满完成任务。

［1] 突发公共卫生事件应急条例［EB/OL] .中华人民共和国国务院令，第376号，http://www.gov.cn/zwgk/2005-05/20/content_145.htm.

［2] 苗野，苏鹏.美国应急应战一体化建设的主要做法及启示［J] .军事经济研究，2010，31(5):30-33.

［3] 刘久成，王达林，何跃忠，等.日本灾害医学救援体系考察报告［J] .中国急救复苏与灾害医学杂志，2007，(3):158-160.

［4] 沈文杰，孙寿栋，赵雄秀，等.医院机动卫勤分队完成多样化军事任务卫勤保障的思考［J] .西南军医，2009，11(4):745-746.

［5] 郎小龙，任文.构建多样化军事任务卫勤保障组织指挥体系的思考［J] .白求恩军医学院学报，2010，8(3):211-212.

［6] 姚国庆，张亮.军地融合应对重大突发公共事件医学救援的实践与思考［J] .中国医院管理，2011，31(6):73-74.

［7] 辛阔林，徐昕明，张雨龙，等.军队灾难医学救援保障模式研究［J] .实用医药杂志，2007，24(10):1243-1244.

［8] 辛阔林，徐昕明，张雨龙，等.灾难医学救援保障模式研究［J] .解放军医院管理杂志，2008，15(10):921-923.

［9] 樊毫军，侯世科，郑静晨.我国灾害医学救援组织体系建设分析［J] .解放军医院管理杂志，2008，15(1):77-78.

［10] 卓力格图.我国应对突发事件的军地协调联动机制建设［J] .中国应急管理，2009，(10):25-28.