新世纪以来党中央推动农村发展的政策研究——以历年“中央一号文件”为视角

吴 娇，曲洪波

(沈阳航空航天大学 人文社科部，沈阳 110136)

十八大报告对推动农村改革与发展做出了重要部署，明确指出要加快发展现代农业，着力促进农民增收，坚持和完善农村基本经营制度，加快完善城乡发展一体化体制机制。农村的发展情况是关乎中国能否全面实现小康社会的重要标志之一，也是社会经济发展的必然要求。进入新世纪以来，我国农村发展的步伐加快，但同时也出现了城乡差距过大、农村城镇化瓶颈较多，土地征用不合理等问题。党和国家高度重视农村的发展问题，出台了一系列促进农村发展的政策，其中新世纪以来从2004-2013年中央连续9年出台涉农问题的“中央一号文件”，是制定农村政策、指导农村的纲领性文件，分析和研究历年一号文件的内容和精神，是解读新世纪党的“三农”政策的重要视角。

1 实现协调发展，减少城乡差距

改革开放以来，我国城乡差别经历了一个由缩小到扩大的过程，改革开放初期实行的家庭联产承办责任制以及一系列农村改革的措施，曾极大地推动农村的发展。但进入到20 世纪90年代后，由于制约农村发展的体制性问题并未根本扭转，使得“农村、农民、农业”为代表的三农问题日益严重。具体表现在农民连续多年增收困难，城乡差距日益扩大。许多农民背井离乡，放弃种地直接导致中国的粮食产量停滞不前，农民的经济危机日趋严重。进入90年代后，农民的税费负担也越来越重，农民直接和间接承担的税收项目多达十几种。国家税务总局的统计显示，从1949年到2003年，全国累计征收农业税3945.66 亿元。如此庞大的税费压力导致农民种粮积极性减弱，农村发展缓慢。而我国作为农业人口大国，有7.8 亿人口仍生活在农村。我国能否全面实现现代化，取决于农村改革是否达到预期的效果。习近平总书记曾这样形象的形容过农村改革的重要性，他说“小康不小康，关键看老乡”。可见全面建设小康社会的重任在农村。为了能够更好的解决农村发展中存在的问题，党和国家制定了一系列促进农民增收的政策。

1.1 减免农业税

2004年的“一号文件中”明确要求各地方政府要大力推动农村税费改革，要继续发展和巩固税费改革已经取得的成果，加大力度帮助农民减轻税费负担，逐步减轻农业税的税率。2004年的“文件”中还要求农业税税率总体降低一个百分点，同时取消烟叶外的农业特产税，为最终实现城乡税制的统一创造条件。2006年我国出台了全面取消农业税的政策，这标志着我国从封建社会就开始施行的农业税政策彻底退出了历史舞台。这项具有划时代意义的政策，成为中外瞩目的焦点，具有重大的现实意义和长远的历史意义，为日后的城乡统筹政策的出台奠定了坚实的基础。

免征农业税及扶贫措施，不仅从根本上减轻了农民负担，而且对于进一步理顺政府、集体与农民的利益分配关系具有深远意义。减免农业税调动和保护了农民发展经济的积极性、改善了党群干群关系、确保了农村的社会稳定并促进了农村经济和社会事业持续、健康、全面的发展。

1.2 加大扶贫力度

2004年与2006年的中央一号文件均强调要加强扶贫工作。其中2004年强调完善扶贫开发机制，加强扶贫工作责任制的确立，增强扶贫的成效。2004年国家加大了对扶贫资金的投入，并总结以往工作上的经验，对国家的贫困人口进行了切实的摸底考察，对仍未解决温饱的农村人口，采取更确切的有针对性的扶贫措施，做到扶贫到户到村。而2006年在投入扶贫资金的基础上，强调增强对贫困地区劳动力的技术培训，鼓励中小企业去贫困地区投资办厂，为贫困人口创造更多的就业机会。对生存条件极具恶劣地区的贫困人口实行因地制宜的扶贫方式，并继续加大扶贫资金的投入，发展和创新管理机制，提高扶贫资金的使用率。

温家宝总理曾在联合国会议上，高度赞扬过中国的扶贫结果。他说“:“1978年以来，中国绝对贫困人口减少两亿多人，占发展中国家减贫人数的75%。我们注重从制度上保障和改善民生，在全国城乡实行9年免费义务教育，对8 亿农民实行新型农村合作医疗，启动新型农村社会养老保险试点，低收入群体就业、子女入学、居住条件等问题也都得到很大改善……”可见中央的扶贫政策，从根本上使农民得到了切身的实惠。

1.3 增加“三农”的投入力度

在以上一系列政策的刺激下，农村的经济得到了很快的发展，农民的生活水平有了很大的提升。粮食也逐年丰收，农村的各项改革进行的井然有序，农村的综合改革也得到平稳发展。农村的社会治安更加稳定，社会事业也有了长足的进步。然而全面实现农村的发展并不是一蹴而就的，农村问题在中国滞留了多年，农村仍存在许多突出的矛盾和问题，农民的收入依然过低，农村的社会保障制度仍需完善，农业的科技投入仍然不足，农业现代化的发展仍然滞后，改变农村落后现状、实现城乡统筹仍需做巨大努力。因此中央在减免农业税扶贫措施的基础上，逐步建立了稳定的农业投入增长机制。

2007年中央一号文件在支农投入上提出“三个继续高于”，2008年中央一号文件进一步提出“三个明显于”。“三个继续高于”要求财政支农投入的增量、国家固定资产投资用于农村的增量、和土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年。“三个明显于”要求财政支农投入的增量、国家固定资产投资用于农村的增量和，政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。文件还对如何引导金融机制加大对三农的信贷投放和担保机制的建立提出了指导意见。这些有力的惠农，强农政策为以工补农，以城带乡一系列政策的出台打下了良好的基础。不仅调动了农民的积极性，使中国出现了农民增收、农村稳定的好局面，而且对促进经济社会全局的发展、形成城乡一体化新格局、逐步实现基本公共服务均等化等，都具有重大的历史意义。

2 开启以工补农、以城带乡的新时代

在减负扶贫取得了一定成果的情况下，中央又根据新形势下的新特点对农村工作进行了新的部署，明确了到2020年农村改革发展的总体要求和目标任务，提出把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向、把加快形成城乡一体化新格局作为根本要求。针对农村面临的新情况和新问题05年至08年的“一号文件”分别从提高农业综合生产能力、新农村建设、积极发展现代农业和加强农业基础建设问题的几个方面入手，以“多予、少取、放活”为方式方法，以全面建设小康社会为目标，开启了以工补农、以城带乡的新时代。

2.1 统筹城乡资源，加快城乡一体化建设

十七届三中全会曾指出，要始终把着力构建新型工农、城乡关系作为推进现代化的重大战略。这也是科学发展观的重要指导精神。中国若想彻底解决“三农”问题，必须解放就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的思想束缚，打破城乡分割的传统体制，以城带乡，以工促农，以城市进步带动农村现代化的发展，逐步形成城市带动农村，农村紧跟城市，互补共促、共同发展的格局，推动农村全面现代化建设，实现城乡统筹发展，最终完成城乡一体化的建设。

统筹城乡资源就是引导资金、技术、人才向农村流动，加大对农村基础设施的投入，提高农村的金融服务质量和水平，并加大对农村教育、卫生、文化和社会保障等公共设施的投入。2010年的中央一号文件提出了“总量持续增加，比例稳步提高”的三农总要求。中央在少取的基础上，大力支持农村的科技发展，积极向农村推广技术。为了加大对农村基础设施的投入，中央特别在2011年下发加大水利设施建设力度的专有文件。

在中央一系列政策的刺激下，我国城乡二元结构的局面有所改善，但是城乡差距过大的问题依然严重，其仍然是制约全面建成小康社会的主要原因，统筹城乡资源是改变城乡二元结构的有效途径。坚持统筹城乡资源是实现农民创收，农村发展的动力。

2.2 推进城镇化进程，加快建成小康社会

推进城镇化能有效促进农村自然经济发展格局的瓦解，形成区域性经济、人口和公共服务的中心，不断加强对周边农村的产业和就业的集聚能力。近年来中央尤其重视城镇化的发展。2013年1月15日，李克强在国家粮食局科学研究院考察调研时指出，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。

2009年至13年的一号文件，直接以城镇化为主题，促进农村建设。2010年的“一号文件”要求把发展中小城市和小城镇作为重点，把经济发展的重心转移到县镇并鼓励特色产业和优势项目向城镇聚集。完善小城镇的税费改革，制定吸引农民向小城镇聚集的政策。2010年的“一号文件”在户籍制度的改革上也做出了初步的探索，文件提出城乡统筹要改革和完善户籍制度，让农民转移到城里，成为拥有城镇户口的居民。2013年“中央的一号文件”进一步要求把推进人口城镇化特别是农民工在城镇落户作为城镇化的重要任务。从实质上推动农村户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇的落户条件。这些政策不仅鼓励农民工就业创业，也为实现城乡一体化，加快全面建设小康社会的步伐。

3 推动农村发展的政策展望

随着一系列利好政策的出台，中国农村的发展已经有了长足的进步，但是仍然留有很大的发展空间。改革开放30 几年为日后农村的发展，留下了宝贵的经验。今后中国农村的发展应从以下几个方面努力

3.1 完善农村的户籍制度

中国现阶段的城乡二元户籍制度在城市和农村之间竖起了一座高墙，这是造成城乡二元结构的根本原因。若想从根本上解决“三农问题”，完善户籍制度是党和国家无法逾越的鸿沟。当前中国户籍制度改革的难点并在于解放对人口自由游动的束缚，而在于如何打破现有的利益格局，使农民享有同城市居民一样的教育、医疗和社会保障制度。户籍改革的目的不仅是要给农民与城镇居民相等的权利，更重要的一点是赋予他们与城镇居民竞争的能力并努力提高农村劳动力的个体素质与能力。因此户籍制度的改革任重道远，只有不断加大对农村的经济投入、积极稳妥的推进城镇化建设，不遗余力的缩小城乡差距，实现社会的全面发展与进步，才有可能使我国的“三农问题”以及由其带来的一系列问题得到最终解决。

3.2 重点突出农村的社会发展

推进农村改革，建设农村终归是要鼓励农民作为推动改革和发展的主体，加快农村的社会建设，提升农民自身的文化素质和科学素质对全面建成小康社会目标的实现具有十分重大的意义。农村在基础教育上远远落后于城市，近年来中国重点高校农村学生的比例日渐减少，这对于建设社会主义新农村是十分不利的，因此若想推动农村发展，首先要加大对农村教育的投入，改善农村最基本的人文现状。其次，完善农村的社会保障制度是统筹城乡发展的必要条件，长久以来农村和城市的社会保障制度一直是双轨制，如何完善农村的社会保障制度，是能否实现建设社会主义新农村的关键。

3.3 加大对农村的科技投入

目前我国农业对科技的投入仍然不足、科技发展水平仍较落后，因此加大对农业的科技投入，是全面实现农村发展的重要手段。中央应积极发挥财政的积极作用，努力构建财政农业科技投入稳定增长机制，稳定支持农业基础性、前沿性、公益性科技研究，逐步提高科研机构运行经费保障水平，大力支持农业科技成果转化和技术推广，着力推进农业技术社会化服务体系建设，为增强科技对农业农村发展的支撑能力提供有力保障。同时，中央财政还应积极发挥引导作用，带动更多的企业和其他社会资金投向农业科技领域，促进提高农业科技的社会投入水平。

4 结束语

农业是国民经济的基础，是国家自立、社会安定的基础。十八大报告中明确提出，我国要在2020年实现全面建成小康社会的目标。习近平总书记曾形象的相容，“小康不小康，关键看老乡”。农业的发展程度关系国家的兴衰，因此对于国家而言，“三农问题”的解决具有深远的意义。中国共产党依靠农村包围城市这条主线取得了新民主主义革命的胜利，中国共产党施行的农村政策一直其执政的关键要素。新世纪以来中国政府面对新情况出台了一系列的新政策，这些对于加强和改善党的领导有着深远的意义。

农业一直是关系我国生死存亡的产业，没有农村的小康，就没有国家的小康，没有农村的安定和谐就没有国家的安定和谐，没有农民“中国梦”的实现，就没有全体中国人梦想的实现。经过一系列改革政策的出台，我国在“以城带乡，以工促农”的发展道路上已经取得了长足的进步，但若想更好的发展，必须继续加大改革的力度，改造传统农业的生产模式，进入改革的深水区，加大打破城乡二元结构的力度。始终牢记社会主义初级阶段的国情，尊重农村的发展规律和亿万农民的梦想，把握机会，为全面建成小康社会而奋斗。

（References）：

［1］温铁军.中国新农村建设报告［M］.福建:人民出版社，2010.

［2］蔡昉，王德文，都阳.中国农村改革与变迁:30年历程和经验分析［M］.上海:上海人民出版社，2008:11.

［3］陈锡文，赵阳，陈剑波.中国农村制度变迁60年［M］.北京:人民出版社，2009:10.

［4］韩俊.调查中国农村［M］.中国发展出版社，2009:4.

［5］贺雪峰.地权的逻辑:中国农村土地制度向何处去［M］.中国政法大学出版社，2010:10.

［6］董文兵.从十个中央一号文件看30年农村改革［J］.中国石油大学学报(社会科学版)，2008(12):3-4.

［7］黄家猛，周行.试析“一号文件”对解决我国“三农”问题的深远影响华北电力学报(社会科学版)［J］，2006(1):9-12.

［8］彭腾.论新世纪的“一号文件”与农民增收.湖南财政经济学院学报［J］，2011(2):33-35.

［9］方玉萍.从“放开搞活”到“城乡统筹”——改革开放以来有关“三农”工作的中央一号文件解读［J］.广西社会科学，2012(5):17-19.

［10］高连水，孙翯.对改革开放以来14 个涉农中央一号文件的回顾与认识［J］.中国农业银行武汉培训学院学报，2012(3):8-9.