从国际法视角看欧盟航空排放单边征税措施的违法性

徐冬根，常紫星

（1.上海交通大学 凯原法学院， 200030；2.陕西省 西安市新城区人民法院，陕西 西安 710032）

欧盟委员会为履行欧盟在《京都议定书》（Kyoto Protocol）①项下的义务②，于2003年发布第2003／87／EC指令，③决定建立碳减排制度并征收碳税。碳税是实施碳减排制度的国家对进口自未实施碳减排制度国家的产品采取的边境调节措施。当进口国的碳减排制度为碳税时，碳税表现为税收的形式；当进口国的碳减排制度为限额与交易制度时，碳税表现为配额的形式。凡是进口国基于进口产品的碳排放要求进口商承担的税费，不管其采取何种形式，都可称为碳税。2006 年，欧盟委员会正式提出将航空业纳入欧盟碳排放交易体系（Emissions Trading Scheme，ETS）的立法建议。2008年11月19日，欧洲议会和欧盟委员会采纳该立法建议，发布第2008／101／EC指令④，规定从2012年起国际航空运输业将正式纳入欧盟碳排放交易体系。

欧盟碳排放交易体系遭到了包括美国在内的许多国家的反对。在美国航空运输协会（Air Transport Association of America）及三家美国航空企业诉讼案中，欧洲法院于2011年12月21日驳回了原告的诉讼请求，并判定欧盟征收航空碳税并未违反国际法的有关规则，也未违反天空开放协议。⑤欧盟征收航空碳税的行为也因此单方面合法化。按照计划，自2012年1月1日起，所有到、离欧盟机场的国际航班都被纳入欧盟碳排放交易体系，并实行碳排放限额管理，超出免费配额部分需由各航空公司购买相应的排放配额，否则将面临每排放1吨二氧化碳需缴纳100欧元的惩罚。

欧盟碳排放交易体系将对世界的航空格局产生深远影响。航空碳税问题已经引起中国的高度重视。2012年2月，中国民航局宣布，禁止中国境内各航空公司未经政府有关部门批准参与欧盟碳排放交易体系，⑥禁止各航空公司以此为由提高运价或增加收费项目。

欧盟所建立的碳排放交易体系，将其触角延伸到欧盟境外，产生了域外管辖问题。从国际法的角度看，该碳排放交易体系违背了相关领域国际公约的原则和准则。下面笔者从气候变化国际公约、国际民航组织及相关规定、国家管辖权规则之下的法律性质等不同层面，对欧盟航空碳税的违法性进行剖析。

一、欧盟航空排放单边征税措施在气候变化国际公约下的违法性分析

欧盟征收航空碳税的初衷是为了控制航空业的温室气体排放，抵制气候变化对人类社会的负面影响。⑦对于这样一项以保护环境之名而设立的涉及多个国家利益的单边制度，对其合法性的分析也应首先从有关气候变化的国际法相关规定展开。目前有关气候变化的国际公约主要包括《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change）和《京都议定书》。

《联合国气候变化框架公约》是在联合国环境与发展大会上通过的重要法律文件，是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放，以应对全球气候变化给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是应对全球气候变化、致力于多边合作的基本框架。《京都议定书》是《联合国气候变化框架公约》的补充条款，其目标是将温室气体含量稳定在一个适当水平，进而防止剧烈的气候变化对人类造成的伤害。欧盟作为这两个公约的缔约国，其有关气候变化的环境政策应当受到《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的规制和约束。

1.欧盟航空排放单边征税措施违反了“共同但有区别的责任”原则

欧盟航空排放单边征税措施对发展中国家的航空公司征收航空碳税违反了“共同但有区别的责任”（common but differentiated responsibilities）原则。共同但有区别的责任原则是国际环境法公认的基本原则之一，同时也是《联合国气候变化框架公约》的核心内容。根据“共同但有区别的责任”原则，发达国家率先减排，并给发展中国家提供资金和技术支持；发展中国家在得到发达国家技术和资金支持下，采取措施减缓或适应气候变化。

《联合国气候变化框架公约》第3条确立了发达国家和发展中国家因历史排放数量、经济发展水平、环境标准和政策不同，而应在气候变化的减排义务中承担区别责任的原则，并在第4条“承诺”中为附件一所列发达国家规定了明确的减排义务，而未对发展中国家做出强制性义务规定。《京都议定书》进一步确认了共同但有区别的责任原则，且从国家范围、量化指标等方面对发达国家和发展中国家应当承担的减排义务作出明确规定。

从语义上理解，“共同但有区别责任”的核心在于“区别责任”，即虽然各国负有保护全球环境的共同责任，但在发展中国家和发达国家之间，责任的分担不是平均的，而是与它们的社会在历史上和当前对地球环境造成的压力成正比的。⑧据统计，自工业化时代起所排放的每10吨二氧化碳中，约有7吨是由发达国家排放的。英国和美国的人均二氧化碳历史排放量约达1100吨，而中国和印度的人均水平分别为66吨和23吨。⑨欧盟征收航空碳税所涉及的排放额度计算、免费配额比例、拍卖比例，并没有为发展中国家的航空公司分配更多的排放额度或免费配额，也未提及由发达国家向发展中国家提供有关减排的技术和资金支持。这样的制度规定不仅违反了“共同但有区别责任”原则中对发展中国家不赋予强制性减排义务的规定，并在事实上加重了发展中国家的纳税义务。

2.欧盟航空排放单边征税措施违反了非歧视性原则

对发展中国家征收航空碳税违反了国际合作中的非歧视性（Non－discriminatory）原则。非歧视性原则是指在国际经济交往中，一缔约国在实行某种限制或禁止措施时不得对其他缔约国实施歧视待遇。如果缔约国一方对另一方不采用对其他任何国家所同样不适用的限制或禁止，即为非歧视性原则。

《联合国气候变化框架公约》对非歧视性原则作出明确而具体的规定：“各缔约方应当合作促进有利的和开放的国际经济体系，这种体系将促成所有缔约方特别是发展中国家缔约方的可持续经济增长和发展，从而使它们有能力更好地应付气候变化问题。为对付气候变化而采取的措施，包括单方面措施，不应当成为国际贸易上的任意或无理的歧视手段或者隐蔽的限制。”⑩根据该原则，对于应对气候变化的措施或行动，各国应尽可能地寻求国际合作，尤其是对发展中国家形成开放、有利的合作环境；并且任何措施或行动，尤其是单方措施，不应当成为对别国的歧视或限制。

《联合国气候变化框架公约》的非歧视性原则，首先强调了在应对气候变化的措施中，国际合作、形成多边开放体系的重要性和优先选择性，尤其是将发展中国家纳入其中并成为多边协议的制定者，以维护发展中国家的利益；其次，开放体系原则也并不否定一定情形下的非多边措施，包括单边措施，但是这样的措施必须满足“不构成歧视或隐蔽限制”的条件。而欧盟征收的航空碳税，第一，完全由欧盟主导，从规则的制定、配额的分配、执行机制及其监管，完全由欧盟单独决策，没有与其他国家（包括发展中国家）进行任何的前期协商，且这样的单方行为是建立在完全可以进行多边协商的前提之下的。第二，若将航空碳税定义为一定情形下的单边措施，由于开放体系原则并没有背离共同但有区别的责任原则，而是对多边合作的具体化安排，因此对航空碳税在共同但有区别责任原则下的违法性分析同样适用于开放体系原则。此外，根据上文分析，开征航空碳税不仅没有对发展中国家作出特殊的优惠安排，反而加重了发展中国家的纳税义务，这一做法本身也构成了针对发展中国家的实质性歧视和限制。

根据欧盟的规定，征收航空碳税所涉及的排放额度计算、免费配额比例、拍卖比例，对所有飞经欧盟的航空公司都是一样的。首先，这样的制度安排违反了“共同但有区别责任”原则中对发展中国家不赋予强制性减排义务的规定。其次，开征航空碳税不仅没有对发展中国家作出特殊的优惠安排，反而加重了发展中国家的纳税义务。在全球航空业发展进程中，发达国家航空业的发展历史较长，历史排放量大，且目前已经进入稳定成熟期，运营规模和排放数量都不会有大幅增加；⑪而发展中国家的航空产业正处于快速上升时期，历史排放量小，客运数量以及相伴随的排放数量却迅速上升。增加的航班数量越多，需缴纳的税额也就越大。况且，发展中国家与发达国家计算排放额度与免费配额的基础都是各自在2004－2006年间的历史排放量。在这一点上，发达国家历史排放基数大，排放配额及免费配额远远超过了发展中国家，而发展中国家却面临着低额度与高碳税的双重困境。显然，航空碳税的做法是将减排的天平倾斜到发达国家一边，用表面的一视同仁掩盖了实质的歧视和限制。

二、欧盟航空排放单边征税措施在国际民航组织及相关国际公约下的违法性分析

《京都议定书》明确规定，温室气体的减排问题应当在国际民航组织的主导下进行。欧盟的做法没有遵守航空器减排由国际民航组织主导的原则。《国际民用航空公约》（以下简称《芝加哥公约》）及相关法律文件提出了各国在履行减排义务或采取环保行动时需遵守的三大基本原则——领空主权原则、避免单向收费原则和空中规则原则。其中一些原则可以用来论证欧盟航空碳税的违法特征。

1.欧盟航空排放单边征税措施违反了领空主权原则

领空主权原则已成为现代国际法公认的基本准则。《芝加哥公约》对领空主权原则予以确认。⑫根据领空主权原则，一国仅对飞行在其领空的他国航空器拥有管辖的权力，而不能对航空器在第三国领空中的飞行行为和碳排放行为进行管辖。而欧盟对航空公司进行管制的测算依据并不是某航班在欧盟境内的飞越里程，而是该航班从起飞到降落的全部里程，只要在欧盟起飞或降落就必须受到管制。因此，当航空器位于第三国领空时，欧盟对航空器在第三国的碳排放行为进行规制，显然违反了领空主权原则。

根据第2008／101／EC指令，欧盟将国际航空运输业纳入欧盟碳排放交易体系，对所有到、离欧洲机场的航班实行温室气体排放限额措施，而不再像2003／87／EC 指令那样仅对欧盟成员国内部实施管制。这样的措施是将欧盟法律的管辖效力延伸至欧盟域外，将涉及全球性因素的航空减排问题进行单方决策，对别国的航空运营商实施单方管制，以单边行动代替多边措施，有设置航空领域贸易壁垒、阻碍自由竞争的嫌疑。

此外，欧盟对航空公司进行管制的测算依据是该航班从起飞到降落的全部里程，只要在欧盟起飞或降落就必须受到管制。而根据领空主权原则，一国仅对飞行在其领空中的他国航空器拥有管辖的权力，而不能对他国航空器在第三国空气空间中的碳排放行为进行测算和规制。正如美国在诉欧盟航空碳税中所指出的，欧盟规定凡在美国境内起飞的美国航空公司航班只要飞越大西洋上空，就得购买排污权指标，而事实上多数情况下，整个航班里程中只有很小一部分是飞经欧盟上空的。⑬这种做法显然是违反公平原则和领空主权原则的。

2.欧盟航空排放单边征税措施违反了避免单方收费原则

《芝加哥公约》第15条对避免单方收费原则作出规定，国际民航组织的其他文件也确认了该原则，其主旨在于鼓励各国尽可能地就航空器减排问题达成统一的多边协议或条约，尽量避免单边收费行为；即使采取单边行为，也须建立在各国同意的基础之上。而欧盟开征航空碳税始终是在未取得国际民航组织和其他国家同意的情况下一意孤行，将国际航空业纳入欧盟碳排放交易体系，并规定了由欧盟单方决策和执行的严厉处罚措施，这与避免单方收费原则都是相背离的。

随着国际社会对温室气体及其危害的逐步深入认知，对于航空器温室气体的收费问题，国际民航组织的态度也发生了一定的变化。目前形成的统一立场并不是完全禁止单方收费，而是鼓励各国尽可能地以多边合作代替单边行为，就航空器减排问题达成统一的多边协议或国际条约，尽量避免单边的收费行为。即使采取单边行为，也必须建立在各国相互同意的基础之上。而正如前文所述，欧盟开征航空碳税始终是以一己之策规制全球问题，在未取得国际民航组织和其他国家同意的情况下一意孤行，将国际航空业纳入欧盟碳排放交易体系，并规定了由欧盟单方决策和执行的严厉处罚措施，这与避免单方收费原则都是相背离的。

3.欧盟航空排放单边征税措施违反了空中规则原则

在《芝加哥公约》第12条关于“空中规则”⑭的规定中，公约根据地域范围，将航空器飞行和运转应适用的规则分为“缔约国规则”和“公海规则”。即当航空器在缔约各国领土上空飞行或在其领土内运转时，应当遵守当地关于航空器飞行和运转的有效规则和章程，但是，这些规则和章程应当在最大可能范围内与《芝加哥公约》的相关规定一致；当航空器位于公海上空时，应当适用的有效规则则是根据《芝加哥公约》制定的规则。而欧盟航空碳税的测算范围既包括在欧盟领土的飞行行为，也包括在他国领土及公海上的飞行行为。根据“公海规则”，当航空器在公海上空飞行时，应当适用的有效规则是根据《芝加哥公约》制定的规则，而不是由欧盟单方制定的缺乏国际法依据的碳税规则，航空排放单边征税措施亦不属于根据该公约制定的有效规则。显然，从缔约国规则的角度分析，欧盟航空排放单边征税措施违反了空中规则原则，且这种违反不存在《芝加哥公约》所排除的“不可能实现的不可抗力”。

三、欧盟航空排放单边征税措施在国家管辖权规则下的违法性分析

欧盟强征航空碳税受到国际社会的普遍反对和抵制，其主要矛盾在于欧盟对航空减排的管辖范围从域内延伸至域外，造成了多个国家之间的管辖权冲突。既然欧盟此举的法律依据是欧盟对域外行为享有管辖权，那么，对域外行为征收碳税是否符合国家管辖权规则就成为判断欧盟征收航空碳税法律性质的另一种思路。如果符合国家管辖权的基本规则，从管辖角度而言征收航空碳税就是合法的；反之，对域外飞行里程征收航空碳税就是不合法的。

国家管辖权是指一国根据本国法律进行管理和处置，并排除其他国家和组织的非法干涉的权利，它是国家主权原则的重要组成部分。所有处于一国境内的人和财产以及在一国境内发生的一切事件都处于该国的管辖之下。⑮现代国际法中的国家管辖权不仅包括域内管辖，即对本国范围内的人、物、行为进行管辖，还包括一定条件下的域外管辖，即将本国法律适用于该国之外。欧盟在征收航空碳税的执行机制中，不仅对航空器在本国领空内的里程进行监测，也对本国之外、飞经他国的里程进行规制，属于域外管辖。

第一，欧盟航空排放单边征税措施违反了域外管辖的管辖依据。从地域划分的角度分析，欧盟征收航空碳税的对象是飞经欧盟航线的飞行全程，即可以分为欧盟境内航程与境外航程。对于境内航程，欧盟可以属地管辖为由，说明航空器排放温室气体的危害区域位于欧盟境内，并对欧盟境内的航空里程征收碳排放税。那么，对于境外航程，欧盟征收航空碳税又是否符合国家管辖权的基本法则呢？

我们首先分析属地管辖规则与境外管辖的适用关系。以属地管辖为域外管辖依据的主体，往往将属地管辖和效果说联系在一起。效果说是指若域外的行为对一国产生了一定程度的效果，那么该国对域外行为具有管辖权。效果说因其无法界定的无限延伸性，一直受到各国的反对，或对其适用条件进行严格限制。⑯在欧盟对域外航程征收航空碳税的问题中，我们姑且忽视效果说的各种弊端；即使承认效果说，航空器在域外飞行并排放温室气体所产生的危害效果的直接作用对象也必然是飞经国家，而不可能是飞经国之外的欧盟。从这个角度而言，属地原则的效果说不能成为欧盟对域外航程征收航空碳税的合法依据。相反，这样的做法会引起各国的管辖权冲突，其实质是将本国的意志强加于他国，必然会遭到其他国家的抵制。

此外，属人原则、保护性原则和普遍性原则也难以为欧盟征收航空碳税提供合理依据。其中，保护性原则的适用前提是域外行为对一国的国家安全和重大利益造成损害。而欧盟仅仅因飞经欧洲的航班排放温室气体即对其实施管辖，显然超过了保护性管辖的范畴；反之，若保护性管辖因温室气体的排放而得以实施，那么，所有国家就都能以此为据对他国航空器甚至其他涉及温室气体排放的产业征收碳税。如此一来，将形成毫无规制的全球性贸易大战。

第二，欧盟航空排放单边征税措施造成了各国之间的管辖权冲突。《芝加哥公约》第1条明确规定了领空主权原则：“缔约各国承认每一国家对其领土之上的空气空间享有完全的和排他的主权。”这种主权权力自然也包括对飞经本国航空器的碳排放行为的管辖权。在关于航空器域外飞行的多个国际公约中，也明确规定飞行中的航空器应当遵守飞经国当地的法律和规定。因此，一国对飞经本国的他国航空器具有排他的管辖权。而在欧盟航空排放单边征税措施的测算基础中，欧盟计算排放数量、征收航空碳税的依据却是航空器飞行的全程，即既包括在欧盟的飞行里程，又包括在其他国家和公海的里程，如此便在实质上形成了欧盟对航空器在其他国家的碳排放行为进行管辖的事实。显然，欧盟的长臂管辖与飞经国的排他管辖相冲突，且该种管辖权冲突的产生原因是扩大经济利益与维护国家主权之间的矛盾。

根据解决管辖权冲突的国际法理论和实践，管辖权冲突不论是通过国内法制定冲突规则，还是通过国际间的协调加以解决，都应当首先遵循尊重一国主权原则，即当管辖权冲突是由不同原因造成，而其中又包括主权因素时，通常维护国家主权应居于优先地位，由对该行为或事物享有主权的国家行使管辖或较大程度地行使管辖。同样，在欧盟航空碳税引起的管辖权冲突中，欧盟对航空器在他国排放温室气体的行为实施管辖的动因不外乎有两大因素：一是如欧盟所宣传的环境保护措施；二是谋求经济利益，提升话语权。上文已经分析，根据“效果说”，航空器在他国飞行并排放温室气体所产生的危害效果的作用对象是飞经国家，而非欧盟，对航空器在别国排放的温室气体征收航空碳税也与减少欧盟的温室气体没有直接关系。因此，欧盟征收航空碳税的唯一动因只能是“谋求经济利益”。但是，飞经国对航空器碳排放行为的管辖权是具有排他性质的，是主权权力的组成部分。在维护主权完整与谋求经济利益的矛盾下，应当以尊重主权原则为判断准则，而摒弃欧盟所谓的跨境征收行为。从这个意义上说，欧盟航空排放单边征税措施侵犯了其他国家的排他性管辖权，也是违反国际法准则的。

注释：

①Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change（FCCC／CP／1997／7／Add.1，Decision 1／CP.3）.

②See Ved P.Nanda，The Kyoto Protocol on Climate Change and the Challenges to Its Implementation：A Commentary，10Colo.J.Int＇l Envtl.L.＆Pol’y 319（1999）.

③Council Directive 2003／87，2003O.J.（L275）32（EC）.

④Directive 2008／101／EC of the European Parliament and of the Council of 19November 2008amending Directive 2003／87／EC to Include Aviation Activities in the Scheme for Greenhouse Gas Emissions Allowance Trading within the Community（OJ L8／3 13.1.2009）.

⑤Jon Truby，Extraterritoriality or an Illegal Tax？A Challenge to the Inclusion of Aviation in the EU Emission Trading Scheme，Env.L.Rev.2012，14（4），302.

⑥林红梅：《中国政府禁止境内航空公司参与欧盟排放交易体系》，参见《新华网》，2012年2月6日，http：／／news.xinhuanet.com／fortune／2012－02／06／c＿122658085.htm。

⑦See Kathryn Kisska－Schulze，Gregory P.Tapis，Projections for Reducing Aircraft Emissions，77J.Air L.＆Com.701，727（Fall 2012）.

⑧王曦：《国际环境法》，法律出版社2005年版，第108页。

⑨World Resources Institute，Climate Analysis Indicators Tool，http：／／www.wri.org／climate／project＿description2.cfm？pid＝93，last visited at 2013－09－13.

⑩Article 3.5.See http：／／unfccc.int／essential＿background／kyoto＿protocol／items／1678.php.

⑪以欧盟为例，从欧盟向《联合国气候变化框架公约》秘书部提交的关于欧盟碳排放的定期报告中可知，1990－2005年间，欧盟航空业的排放量增长90%，但在2004年之后，欧盟航空碳排放的增长数量和增长速度趋于缓和，年均增长率不到10%，其航空业趋于饱和。参见European Environment Agency，Annual European Community Greenhouse Gas Inventory 1990－2005and Inventory Report，EEA Technical Report No.7／2007，p.86.

⑫Article 1.

⑬王慧：《航空碳关税第一案的是与非》，载《环境经济》2012年第5期，第43页。

⑭该条原文为“第十二条 空中规则：缔约各国承允采取措施以保证在其领土上空飞行或在其领土内运转的每一航空器及每一具有其国籍标志的航空器，不论在何地，应遵守当地关于航空器飞行和运转的现行规则和规章。缔约各国承允使这方面的本国规章，在最大可能范围内，与根据本公约随时制定的规章相一致。在公海上空，有效的规则应为根据本公约制定的规则。缔约各国承允对违反适用规章的一切人员起诉”。

⑮王铁崖：《国际法》，法律出版社1995年版，第90页。

⑯周晓林：《美国法律的域外管辖与国际管辖权冲突》，载《国际问题研究》1984年第3期，第42页。