人民公社时期乡村治理模式透析

冯石岗，杨 赛

（河北工业大学 社会科学部，天津市 300401）

自1958年人民公社成立到1981年家庭联产承包责任制的实施，短短23年间，中国乡村治理模式经历了前所未有的重大变革，人民公社模式取代了延续多年的“乡治”模式，人民公社管理委员会取代了旧式的乡政府。至此，以“党政合一”“政社合一”为主要特征的高度集权的乡村治理模式正式登上历史的舞台。不可否认，人民公社的产生和发展有其历史渊源和客观必然性，也在特定历史时期推动了我国乡村文明的进程。但是，人民公社模式的先天不足和后天畸形也造成了后期乡村治理失范的窘况。可见，对人民公社时期乡村治理的研究是很有意义的。

一、人民公社模式产生的客观基础

1．把农民组织起来的内在根据

1949年中国共产党接管的中国，是一个人多地少的农业国。农业生产技术含量很低，因此，摆在毛泽东为核心的中国共产党人面前的解决中国农村、农民和农业问题的道路只有两条，一是回到经验和传统，就是让地主、富农与贫雇农甚至是失地、失业农民并存自由发展，但这是一条被历史证明不可行的路。社会动荡和革命的频繁发生，就是此路艰险的具体说明。第二条道路就是把农民组织起来。1943年11月29日，毛泽东在中共中央招待陕甘宁边区劳动英雄大会上，发表了题为《组织起来》的讲话。他说：“在农民群众方面，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民自己陷于永远的穷苦。克服这种状况的唯一办法，就是逐渐地集体化；而达到集体化的唯一道路，依据列宁所说，就是经过合作社。”

从思想渊源上说，毛泽东关于中国农民组织起来的思想是基于对空想社会主义者、马克思和恩格斯、列宁农民合作制思想的继承，主要是对马克思主义传统的继承。在对小农的问题上，马克思主义向来既反对对它实施剥夺，也不主张长期保全小块土地所有制。因为随着产业的发展，小农难以经受市场风浪，更无法抗衡大土地所有者尤其是资本主义农业生产方式的竞争。出路在于通过示范和引导，逐渐使他们把私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有，并为此提供社会帮助。为什么必须走集体化道路，不能继续走传统的封建私有制老路？一是农村“分田到户”走“单干”的老路，用不了多久农村就会出现两极分化，二是中国农村人多地少，仅靠一家一户耕种自家那一亩三分地，既无法满足国家实现工业化的需要，也不能解决农民自身的富裕和发展问题。三是共产党的目的是带领农民走社会主义道路，必须通过组织起来，由合作到集体，消灭私有制最终树立共产主义观念。

从实践上看，一是基于对中国农村实际情况的理解和对中国农民所创造的经验的一种概括和提升，二是基于俄国十月革命之后列宁在实行新经济政策的改革过程中逐步探索的俄国农业社会主义过渡道路［1］。苏联在内忧外患的历史背景下所做的社会主义建设路径探索，为我国建国初期进行的乡村治理活动提供了丰富的经验。苏联在国内战争后，苏维埃政权在政治、经济等诸多方面面临着严峻的挑战：被推翻的资产阶级和地主不断发动叛乱，此为内忧；协约国企图将苏维埃政权扼杀于摇篮中，此为外患。在此情形下，苏联实行了战时共产主义政策，正如列宁所说：“我们计划（说我们计划欠周比设想也许较确切）用无产阶级国家的法令，在一个小农国家里按共产主义原则来调整国家的生产和产品分配。”［2］战时共产主义政策的核心内容就是在农村实行余粮收集制，同时还包括实行企业国有化、取消自由贸易、实物配给制和普遍义务劳动制等一系列政策。“当时所处的战争条件下，这种政策基本上是正确的。”［3］可以肯定地讲，这一政策是在当时特定环境下所做的正确选择，它为苏维埃政权的巩固发挥了极其重要的作用。它的成功增强了中国共产党人的信心。

2．巩固人民政权的重要途径

人民公社模式不仅是受到当时客观环境制约所做的应对之策，更是探索人民当家作主的伟大尝试，是巩固人民政权的重要途径。纵观乡村治理史，任何一种治理模式的诞生都与当时的历史环境有着密不可分的关系，人民公社模式也不例外。1955年底，我国农业合作化运动达到高潮。1956年初，高级农业生产合作社的数量开始急剧增加。伴随着国家对农业的社会主义改造的完成，全国各地人民在“赶英超美”的口号下爆发出罕见的民族主义激情。这一阶段，西方国家对我国进行的经济和政治封锁也几乎达到了高峰。当时，国家主要面临着两大任务：对内，巩固新生政权，大力发展经济；对外，恢复国家独立和主权。在当时工业极度落后的情况下，政府选择了从广大的农村地区获取资源。人民公社模式具有高度集权的特点。在此模式下，政府可以更加直接有效地调动和管理农村地区的人力、财力和物力资源，以保障大型基础性项目的顺利建设，进而为我国现代工业体系的建立奠定牢固的基础。

需要明确的是，人民公社模式并非照搬苏联经验。回顾历史可以比较清楚地看到，苏联的集体农庄不存在任何形式的交换，而我国的人民公社虽然是计划经济的产物却存在交换活动。具体来讲，人民公社生产出来的产品，可以与国家交换，也可以与其他公社交换。从某种意义上讲，人民公社也没有完全排除市场需要进行生产活动。其次，苏联的集体农庄只是按照中央指令进行农业生产，而人民公社在进行农业生产的同时兼顾发展工业。当时，在部分农村地区，社队企业已经初具规模，改革开放之后，有相当数量的社队企业转变为乡镇企业或是私营企业。

在批评农村人民公社的人群中，有相当一部分人把它看做照搬苏联集体农庄的产物。其实，这是对事实不了解的判断。苏联集体农庄是一种纯农业的经济组织。毛泽东评论：“苏联的集体农庄，不搞工业，只搞农业，农业又广种薄收。”［4］又说：“他们要使农民永远成为农民。”［5］因此，强调中国农村不能照搬这种做法，是毛泽东始终坚持的重要思想。因为中国农民群体十分巨大，如果把他们组织起来仅仅去种田，根本无法解决农民自身生活和发展的问题，更无法使其与中国的工业化发展相适应。苏联有大量的可耕土地，搞广种薄收，日子至少可以勉强过下去。中国农民人均土地很少，把他们限制在耕种那有限的土地上，效益和效率一定很糟糕。因此，他始终认为农村人民公社必须因地制宜，走“工农商学兵，农林牧副渔”全面发展的道路。

3．中国革命经验的惯性

建国初期，我国广大农村地区各项事业均处于恢复和发展时期，党和国家领导充分利用战争时期获得的宝贵经验，带领全国人民完成了土地改革，稳定和发展了农村经济，进而保证了乡村治理工作的顺利进行。随着“三大改造”“一五”计划等重大任务的提前完成，以往的工作经验再次焕发出强大的生命力。这也体现在乡村治理领域，国家高层开始相信，我们可以借鉴“人民战争”的战术，沿用“党指挥枪”的形式，通过人民公社模式来推动乡村治理的发展。

客观地说，广大人民群众的支持也是人民公社模式得以推行的重要民意基础。解放初期公民意识还未在我国农民群体中形成，共产党领导中国革命战争年代“用兵如神”“节节胜利”“无往不胜”的历史惯性影响很大，农民既有对共产党的充分信任和高度崇拜，又有几千年形成的强烈的封建臣民意识，对于“命令——服从”的生产、生活模式认为天经地义，并无强烈的抵触情绪。经过战争年代的洗礼，农民习惯了深入到末梢神经的“统一”，适应了生活在高度集权的集体之中，统一的生产、统一的分配、统一的思想，甚至是统一的消费。这一时期，国家政权第一次下沉到最底层的乡村社会，“党政合一”“政社合一”导致人民公社的权力得到极大的扩张。

二、人民公社模式乡村治理的特征

1．人民公社模式的组织结构

自人民公社化运动伊始，中央政府就设想在农村建立一个自给自足的共产主义性质的组织。之后，农村地区开始普及人民公社“三级管理制度”。即，将人民公社分为三级：公社、生产大队和生产队。以生产队为基础，公社为上级，三级权力层层控制。

人民公社既是国家政权的基础组织，又是负责日常生产生活活动的社会组织。在行政方面，公社拥有人民政府的权力，负责农村地区财政、教育、卫生等各个方面的工作。生产大队和生产队需严格执行中央下达的政策，并随时受到公社的监督。在生产方面，公社向下属各生产队下达包括生产计划在内的有关生产活动的各项命令，为各生产队提供必要的种子、生产工具和肥料等，并组织各生产大队进行协作生产。可见，在公社、生产大队和生产队的三级构成中，层层受到上级的严格控制，基本没有自主性。在农业学大寨时期，很多公社下达了错误的指令，但多数命令仍然在下级生产队得到执行。类似的很多例子可以佐证上述观点。

生产大队作为公社和生产队的中间组织，成为唯一合法的村级组织。生产大队管理委员会，在公社管理委员会的领导下，管理本大队范围内各生产队的生产工作和行政工作。生产大队行政管理色彩浓厚，具有总体性社会单位的特征，比如实行生产资料和其他社会资源的公有制。非独立性，无条件执行“上级单位”的指令，将上级和国家的利益置于自身利益之上。既是计划经济的生产与分配组织，又是全面专政的工具［6］。为把上级和自己的决策贯彻到生产队，生产大队有权对于那些不服从工作安排的生产队进行处罚。

需要注意的是，生产队是人民公社在一些地方出现严重问题之后才建立起来的。1962年9月，党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（“农业六十条”）指出，“生产队是人民公社中的基本核算单位”，能够组织生产、分配和交换。在当时，生产队已经成为乡村治理的基层单位，它不仅拥有土地所有权，还掌握着全队的劳动力。生产队的生产生活活动必须依据上级生产大队及公社的指令进行，但是，部分生产队在特定范围内也享有一定的自主权。

2．生产大队的党建工作

建国初期，农村地区生产生活秩序的迅速恢复和长期稳定，主要得益于卓有成效的基层党建工作。“共产党国家在建立政治秩序方面的相对成功，在很大程度上就是由于它们自觉地把建立政治组织一事摆在优先地位”［7］。中国共产党以其革命和斗争的经验总结出一条适合于中国农村地区党建的道路。那就是根据各生产大队的生产规模和党建情况不同，有的放矢地设立基层党组织。在党的八届十中全会后，人民公社内部的各级党组织逐渐成为指导乡村治理的领导核心。横向来看，生产大队党支部领导着大队委员会、民兵连、青年团等组织，为其制定相应的工作方针并监督其具体实施。纵向来看，各生产大队党组织严格遵循下级服从上级，地方服从中央的原则，生产队党员服从大队党支部的安排，大队党支部又听命于公社党委指挥。这样就形成了层次分明且集中的党的权力体系。在这一权力系统中，最高领导层的领导权首次下沉到乡村社会的最基层。这种权力构成的好处显而易见，可以直接、迅速地向最底层的农民贯彻领导者的意志。与此同时，这种高度集权的统治结构也为日后农村地区的统治失序埋下了隐患。

3．极左时期的生产生活活动

回顾历史不难看出，人民公社化运动的过程也是计划经济替代市场经济的过程。受到高层决策的影响，劳动力、土地及技术等因素不再左右农村社会资源的配置，农民的收入也呈现出极端均等化的趋势。公社社员被按照几乎相同的标准划分为劳动人口，工分成为支付劳动报酬的唯一标准用来兑换生活必需品。传统乡村社会所形成的互助劳动、家祭仪式等生产和生活活动被打上“四旧”的烙印而破坏殆尽。几千年封建社会在农村形成的乡规民约、家族观念被“一大二公”的指导思想瓦解，阶级斗争、思想改造和政治宣传成为农村日常政治生活的重要内容。如在农业学大寨时，曾出现所谓“十到田头”：红旗飘到田头；毛泽东像请到田头；语录歌唱到田头；毛泽东著作学到田头，等等［8］。在农村的生产生活活动和农民的思想意识中，集体主义思想变得根深蒂固。

国家意志体现在农村生产生活的各个角落，从特定的历史角度来看，这有助于恢复农村生产，克服农村秩序混乱、落后的小农生产及农民收入差距悬殊等困难，同时也为社会主义工业建设打下了扎实的基础。但不可否认的是，这种“大而全”“公而纯”的极左思想并不完全适合当时我国农村地区的生产力发展水平。作为个别领导人对早日实现共产主义的迫切愿望，终究是一个早产的“怪胎”而被历史所淘汰。

4．公社社员的权利和地位

人民公社社员没有自主生产和自主经营的权利，但这并不能掩盖其摆脱封建社会农业生产“工具”的身份而成为“主人”的事实。从经济上讲，人民公社的农民有劳动的权利。在人民公社模式下，农民只要具备基本的劳动能力就会被安排参加劳动，不存在“失业”的问题。人民公社的农民拥有通过劳动获得物质财富的权利，他们是生产资料的主人。农民通过人民公社享有劳动的义务和权利，而人民公社是集体经济的代表，因此，农民也是集体经济的主人。从政治上讲，农民作为人民公社的社员，有监督干部的权利。人民公社建立后，党和国家领导一直强调干部不能脱离群众，并采取了多种措施发展社会主义民主，以保证农民在政治上当家作主。从文化上讲，农民享有文化生活的权利。这一时期的文艺作品多以公社社员为主角，并将公社社员作为服务对象，正如毛泽东所说“文艺要为工农兵服务”。总之，人民公社模式下的农民，不仅是公社的主人，更是国家的主人，他们在经济、政治和文化等诸多领域都享有主人的权利和地位。

与此同时，也要清醒地认识到，随着极左思潮的泛滥，阶级斗争的火苗迅速在农村地区燃烧，相当一部分农民社员的合法权利被剥夺，其主人地位被急剧扩大的“左”倾错误蚕食。当时的农村阶层被划分为地（主）、富（农）、反（革命者）、坏（人）、右（派分子），以及革命群众和革命干部等7个阶层。一些被错划为“黑五类”的农民自由受到限制，甚至成为“群众专政”的对象而受到迫害。他们的子女也丧失了参军、招工、升学等机会［9］。

三、人民公社模式乡村治理的弊端

1．扭曲了农民的政治参与

一般来说，农民民主意识的提升和政治参与的畅通是乡村治理的目标，也是反映乡村治理成效的重要标志之一。人民公社模式下的农民政治参与，本意是使农民通过人民公社来参与农村事务的管理，达到农村政治的民主化。但是，极“左”思想入侵人民公社后，这一高度集权的系统表现出很多负面影响，逐渐沦为阻碍农村政治参与的机器。原本“双向”运作的政治参与机制变成强制农民社员服从政治安排的权威，农民合法的政治诉求得不到满足，社员大会成为领导个人意志的“发布会”。随着“左”倾错误的扩大，大量农民社员被卷入以各类“批判会”为代表的政治性群众运动。表面上看似繁荣的农民政治参与景象，实际上是扭曲了的农民政治参与之外在表现，它不但没有提高农民民主参与的积极性，相反，却增加了农民的极端个人崇拜思想和“愚忠”的政治意识。

2．激化了乡村社会矛盾

由于人民公社模式自身所具有的高度集权特质，在其统治下的乡村社会呈现出高度封闭的特点。这种封闭性使得所有社员的生产生活活动趋于一致，他们除了在公社划定的范围内发展外，别无其他选择。同样，乡村社会所产生的矛盾也只能通过人民公社的固有模式来化解，这就导致了我国乡村社会几千年形成的社会矛盾“自愈”能力逐渐丧失。

除此之外，人民公社模式在广大农村地区推行过程中产生的“水土不服”也进一步加剧了乡村社会矛盾的增长。农村社员自身发展被束缚的前提下，人民公社完全均等化的指导思想一方面阻碍了农民精英的“上升通道”，另一方面又造就了一大批“随大流”“磨洋工”“混饭吃”的农民。在这一问题没有得到很好地解决的同时，这一时期我国农业生产力又没有大幅度的提高，最终激化了乡村社会矛盾，农村地区各类案件频发。

3．阻碍了乡村社会的正常分化

在特定时期的乡村治理中，为了统治乡村的需要，对农民身份的人为划定有其历史必然性和积极意义。但是，在人民公社时期，农民依照统一标准被划分为不同阶级，所有社员被贴上标志其成分的标签，这种等级的划分随着长官意志的强化而被固定下来，深刻地影响着每个社员的个人发展。而这一时期的家庭功能也几乎发生了翻天覆地的变化，其经济、社会和文化功能不断弱化，从某种程度上讲，仅存繁衍后代的功能。相对于过去以血缘、地缘关系为核心的农村宗族社会的没落，过分强调政治成分的社会关系走上舞台。这一变化对我国农村社会的影响甚至持续到今天，尤其是那些曾经被“批判”或“打倒”的人，他们的家人在农村被无情地排挤和指责。另外，人民公社模式下，城乡社会的合理流动被严格禁止，“市民”和“农民”之间隔着坚固的体制之墙。土地再次成为农民的“枷锁”，尤其是对于那些“乡村精英”来说，“农民”这一身份既是他们主人身份的象征，又是击碎他们个人希望的武器。最终，乡村社会的正常分化停滞，农民的开化和农业的发展受到阻碍，我国乡村文明发展的进程被一再延缓。

4．破坏了农业生产

在人民公社模式下，生产活动不再是农民出于经济利益的自发行为，对于农民来说，它是任务，对于领导干部来说，它是命令。缺乏生产经验的人来制定生产计划，实际生产者又没有合法的生产自主权。这样就造成了两种极端后果：一方面，农业生产计划严重脱离实际，各地“浮夸风”盛行，夸大粮食产量的“卫星”越放越多；另一方面，平均主义对农民的劳动积极性和创造性造成了严重打击，他们慢慢习惯吃“大锅饭”，并以此为借口想方设法逃避生产劳动。这对刚刚处于恢复阶段的农业来说，是一次致命的打击，客观上造成了日后全国性的粮食短缺和饥荒。通过这一时期与建国初期农业生产数据的对比，不难得出上述结论。1956—1978年，我国农业总产值年均递增6．8%，而建国初期（头六年）这一数据是9．3%。人民公社时期的粮食总产量年均递增2．4%，而同期的人口增长也接近2．4%，但其粮食需求量则大于这一数字［10］。

总之，人民公社模式对我国乡村治理的影响，应该一分为二地看，既要看到其推动我国乡村文明发展的益处，也应吸取其破坏乡村治理机理的教训。一方面，人民公社模式在客观上取得了一定的成就，它在20世纪六七十年代的农村经济、政治和文化发展中起到了无可替代的作用。其间，我国的农业生产有了很大增长，农业生产条件得到显著改善，人民公社的社会保障制度以较低成本维持了当时我国农村地区的基本稳定。人民公社是我国社会主义现代化事业的有益探索，为以后的农村改革与发展积累了宝贵的经验教训。另一方面，我们要深刻地认识到，人民公社是建立在半自然经济基础上的带有浓厚平均主义色彩的空想社会主义模式，其存在的20多年给我国乡村治理事业造成了巨大的打击，使中国人民付出了惨痛的代价。

［1］ 彭大成，吴春生．论列宁的合作制思想［J］．湖南师范大学社会科学学报，2005，2：19．

［2］ 列宁．十月革命四周年［M］∥列宁选集：4卷．3版．北京：人民出版社，1995：570．

［3］ 列宁．俄共（布）第十次代表大会文献［M］∥列宁选集：第4卷．3版．北京：人民出版社，1995：464．

［4］ 王晁星．毛泽东思想万岁［M］．武汉：武汉大学总部（编者注：是当时的群众组织），1968：144．

［5］ 中华人民共和国史学会．毛泽东读苏联《政治经济学教科书》批注：上册．［M／OL］［出版者、出版年份不详］．北京：332．http：∥www．1zbook8．com／quanwen－120041－116534．aspx

［6］ 李路路．中国的单位现象与体制改革［J］．中国社会科学季刊：香港，1994，2：22－23．

［7］ 塞缪尔·亨廷顿．变化社会中的政治秩序［M］．北京：生活·读书· 新知三联书店，1989：369．

［8］ 孙启泰，熊志勇．大寨红旗的升起与坠落［M］．郑州：河南人民出版社，1990：147．

［9］ 张乐天．告别理想：人民公社制度研究［M］．上海：东方出版中心，1998：126，249．

［10］ 陆学艺．社会主义道路与农村现代化［M］．南昌：江西人民出版社，1996：77．