沈阳市职业教育状况调查研究

金英兰，赵文祥，王 慧

（沈阳大学 经济学院，辽宁 沈阳 110041）

2012年10月，课题组成员通过向沈阳市教育局、人力资源和社会保障局所属职业技术院校发放411份问卷和召开职业技术院校的院校长座谈会等途径展开调查。结果显示，近年来沈阳市职业教育发展迅速，成绩十分显著，但其中的问题也不容忽视。

一、沈阳市职业教育存在的主要问题

1．高技能人才比例偏低

“十一五”末期，全国高级技工以上高技能人才占技能劳动者比例达到25．5%［1］，沈阳市2011年末该指标为25．6%，仅略高于全国2000年末平均水平。沈阳市企业技师和高级技师占技工总人数比例为4．6%，与发达国家30%～40%的数据相比差距很大。沈阳市技术工人供求比例严重失衡（约为1∶2）［2］。

2．职业院校运行困难

第一，职业院校招生日益困难，存在严重的地方招生保护主义。各学校招生“抢”学苗、“买”学苗现象严重，招生录取分数线一降再降。生源素质低直接导致教学质量低和招生难的恶性循环。

第二，教师队伍结构失衡，“双师型”教师缺乏。各职业院校文化课教师超编，但专业课教师稀缺，教学质量难以保证。2009年沈阳市技工类学校实习指导教师与学生的比例平均为1∶30，与国家1∶（20～22）的标准差距较大。只有36%的被调查对象所在学校“双师型”教师比重超过60%，只有1／6被调查对象所在的学校实习指导教师与学生的比例达到国家标准。

第三，专业设置雷同、设备重复购置现象突出。技工学校大都属于企业或行业办学，缺乏组织协调，专业设置雷同。中等职业技术学校也存在十几所学校办同一个专业的现象，设备重复购置，资源大量闲置浪费。

第四，校企合作形式多于实质。校企合作形式上的多，实质性的少；企业积极性低的多，高的少；效果一般和差的多，好的少；组织松散的多，紧密的少，远没有达到校企共同规划发展的程度。

第五，技工院校发展相对落后。2011年沈阳市技工学校在校生总数约2．45万人，而哈尔滨市约3．41万人，广州市约10．7万人，沈阳仅为哈尔滨的72%和广州的23%。偌大沈阳市至今没有市本级技师学院，在全国副省级城市中这种情况很罕见。

3．职业教育特色很难体现

目前沈阳市有4所市属普通本科高校开设职业教育，但资源相对分散，很难体现职教特色。高职教育强调操作性，而普通本科高校缺乏工程型、技艺型教师；高职教育与普通本科教育在师资队伍管理、教学质量管理与评价、实训基地建设以及学生管理上都有明显区别，普通高校办高职教育在一定程度上限制了专业的拓展。

二、职业教育问题深原探究

1．政府原因

政府对职业教育特点认识不足，管理模式僵化。职业院校在“企业编制”与“事业编制”之间存在鸿沟。事业单位“逢进必考”，那些职业院校急需的能工巧匠、高级技师由于考试的限制，很难进入职业院校。而职业院校对整个招聘过程没有任何参与，招聘进来的大都是没有实践经验的教师，只好送到企业进行二次培训。

政府对技工院校和民办教育支持力度不够。首先，在职业教育体系内部政策不统一。公办学历性职业教育可以得到政府各种政策支持，民办职业教育和技工院校教育却极少得到该优惠，在实际工作中运行困难，举步维艰。一方面，企业必须按规定缴纳城市教育附加费，另一方面城市教育附加费无法用于企业的技工教育，这种制度设计存在一定的弊端。其次，某些已定的对技工院校支持政策没有贯彻执行。例如，《沈阳市技工振兴行动纲要》（2004—2010年）决定“按照《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，由市财政列专项经费，设立技能开发专项资金，专项用于职业学校及职业培训机构的投入和对优秀技能人才的表奖。每年要用技能开发资金集中扶持几所国家级、省级重点技工学校和职业培训机构。”但此规定在实际执行中没有包括技工院校。再如，《沈阳市技术工人培训和使用办法》第二十七条第三款规定：“对履行企业职工培训成效显著的企业予以奖励，所需经费经教育、劳动保障、财政部门核准，在城市教育费附加中安排，实行预算管理。”这条规定也一直没有实行。

政府对职业教育缺乏长期规划和制度保障。沈阳市“十二五”时期缺乏全面的职业教育发展规划，也没有其他专项职业教育（如技工学校教育、民办教育）发展规划；沈阳市校企合作法规政策不完善，校企联合办学缺乏制度保障，激励制度更是不足［3］。

2．体制和政策原因

教育体制分割，用管理基础教育的思维管理职业教育。我国职业学历教育和职业非学历（技工）教育分别由教育、人力资源和社会保障部门主管，人为地把统一的职业教育分隔开，不仅造成职业教育部门之间、院校之间信息不畅通、规划不同步、政策不统一、资源难整合的弊端，而且容易忽视作为有别于基础教育的职业教育的特殊规律、模式、标准、要求和方法。

政策环境不公平，职业教育受歧视。职业教育是独立的教育体系，但在整个教育体系中经常受到歧视。职业教育所得资金比基础教育少得多、职业高中录取顺序设计在普通高中之后，这种先天的不平等是制度设计的弊端。在沈阳市历年统计年鉴的“科技、教育、文化主要综合指标”中，只有基础教育和成人教育指标，职业教育指标被涵盖在“各类学校基本情况”中，可见职业教育被排除在教育“主要指标”之外。

职业教育缺乏上升通道。沈阳市高职教育2012年才开始“试验”办本科，技工学校教育只有中等教育，没有高等教育。而企业招聘对学历要求越来越高，有些企业要求技术工人全部大专以上学历，有些企业甚至要求本科以上学历。技工院校教育与高等学历教育“断裂”。

办学资金缺乏。据本课题组调查，只有25．06%的调查对象认为沈阳职业教育经费充足，认为够用的占17．27%，认为经费缺乏和极其缺乏的分别占29．2%和14．6%，沈阳市的多数职业学校经费紧张是不争的事实。

3．企业和社会原因

多数企业缺乏人力资源中长期规划，只想用人不愿意培养人，对校企合作积极性、主动性不高。社会对职业教育认识不高，轻视职业教育，就读职业学校是学生考不上普通高中后无奈的选择。

4．职业院校自身原因

部分职业院校缺乏办学特色，专业设置与产业发展不相适应［4］，管理水平低，对外开放不够，极少与国外职业教育资源合作，也没有引进国内社会资本，与全市产业间、企业间的国际合作相比形成强烈反差，发展的可持续性受到影响。

三、沈阳市职业教育超常规发展的对策建议

1．突破对职业教育的传统认识

受“重科学轻技术”观念的影响，我国技术的发展远远滞后于发达国家。要加强对技工学校教育、民办职业教育的管理，必须先从建设一视同仁的政策环境入手。把职业教育作为经济发展的支撑性工程。沈阳市要认真贯彻党的“十八大”关于“坚持教育优先发展”“加快发展现代职业教育”的精神，优先发展职业教育。作为国家级第一个职业教育城市实验区，沈阳市要力争在职业教育发展理念、现代职业教育体系、管理体制、办学机制、管理制度、投入模式等方面率先突破，从国家装备制造业基地的迫切需要和长远目标出发，大胆改革创新，先行先试，以大视野、大魄力、大手笔开创职业教育新天地。

2．突破管理体制的制度限制

沈阳市作为国家职业教育实验区，应该加快对职业教育立法工作，明确有关政府部门、职业院校、行业和企业参与发展职业教育的权利、社会责任与法律义务。体制机制改革是职业教育超常规发展的前提和首要任务。建议沈阳市成立职业教育局，将教育部门主管的职业院校管理职能和人力资源和社会保障部门主管的技工院校管理职能，归并到职业教育局，实现统筹管理。建议在3～5年之内，职业院校从企业招聘有实际经验的教师实行“特事特办”，即由职业院校自主招聘，政府人社部门实施监控［5］。职业教育一体化是沈阳经济区一体化的重要内容之一。当前，急需建立沈阳经济区8城市职业教育沟通机制、协调机制、合作机制、联合办学机制和资源共享机制。启动编制两个规划：一是编制沈阳市职业教育发展（2013—2020年）规划，二是编制沈阳经济区8城市职业教育发展（2013—2020年）规划。

3．完善职业教育体系

打通职业教育上升通道，建立中专职业教育与大专职业教育、大专职业教育与本科职业教育、技工教育与学历教育的“立交桥”，并探索研究生职业教育［6］。增加学历性职业教育单独招生考试，全市每年单独组织不同层次的职业教育学历性升学考试，学制3～4年，毕业后颁发职业教育学历文凭，与相应的普通本科学历（学位）同等对待，为人力资源储备提供上升的空间。合理规划职业教育布局和专业设置，考虑沈阳经济区8城市职业教育一体化需要，统筹规划全市职业教育专业，做优做大做强一批专业，淘汰一批不符合基本条件的专业，明确必须由政府办的专业，放开完全可以由市场办的专业，避免专业重复设置造成资源浪费和生源流失。大力加强公共实训基地建设，建立沈阳市职业教育信息化平台，实现全市职业教育资源（包括教师资源）共享。

4．打造职业教育基金链

实行两项费税改革。①实行企业职工教育培训经费“费改税返还”。企事业单位的职工教育培训经费由地税部门统一征收；其中5%用于建立职业教育发展专项资金，95%视企业开展职工教育培训情况返还给企业，企业没有开展职工教育培训的不予返还，开展职工教育培训差的少返还。这样可以解决职业教育发展专项资金不足问题，发展职业教育。②实行城市教育附加费返还改革。对办有职业院校（包括技工院校）的企业和行业，视其办学情况，将其上缴的城市教育附加费的5%～10%返还给企业和行业，用于企业和行业办学，专款专用。企业和行业停止办学不予返还，办学差的少返还。

推行政府购买实训岗位的试点工程。为减轻企业方校企合作的负担，由政府购买职业学校学生实训岗位，资金来源于职业教育发展专项基金。

落实国家和沈阳市已有的职业教育政策规定。继续由市财政列专项经费，设立技能开发专项资金，同时以社会和企业、个人捐助为补充，专项用于包括技工院校在内的职业学校及职业培训机构的投入和对优秀技能人才的表奖。对履行技术工人教育培训成效显著的企业，每年在城市教育费附加中奖励，实行预算管理。

5．突破传统办学机制

落实校长负责制，赋予学校更多办学自主权。职业教育院校的主要领导都应该是职业教育专家。实行专家治校，赋予职业学校更多办学自主权。

赋予有条件的职业院校对外职业技能鉴定权。建立社会化的职业技能鉴定体系，职业技能鉴定要“还权于企业”，使技能鉴定更加符合企业实际。

赋予沈阳市技师和高级技师职业技能鉴定权。目前，沈阳市只有初级和中级技术工人的职业技能鉴定权，作为国家级职业教育实验区，辽宁省应该赋予沈阳市技师和高级技师的职业技能监督权和职业资格证书发放权，为专业技能人才培养创造条件。

实行由市政府颁发技师和高级技师证书制度。鉴于沈阳市技师和高级技师严重短缺的现状，为了激励和留住技师、高级技师，建议实行由市政府颁发技师和高级技师职业技能资格证书制度：技师和高级技师可分别享受与工程师、高级工程师同等的薪酬福利待遇，技师和高级技师做出突出贡献的，经市政府批准可提高退休金待遇。

［1］ 人力资源与社会保障部．人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要［R］．人社部发［2011］71号．

［2］ 何亦名，张炳申．我国技能型人才供给不足的制度分析［J］．教育与职业，2008（2）．

［3］ 卢丽华，姜俊和．当前我国职业教育研究存在的问题与反思［J］．沈阳大学学报：社会科学版，2012（6）．

［4］ 姜大源．评介国外职业教育：法国多证书的学校本位教育［J］．中国教育报，2009－09－17．

［5］ 宋乃成，刘晓莉．他山之石 可以攻玉：国外职业教育对我们的启示［J］．陕西教育：高教版，2012（10）．

［6］ 李兵．国外学历证书与职业资格证书衔接的比较及启示［J］．职教论坛，2008（6）．