农村中小学校布局调整政策制定有效性探析

刘沙沙

刘沙沙/河南大学教育科学学院教育经济与管理专业学生（河南开封475000）。

进入20世纪90年代以来，我国由于计划生育政策强有力的实施与落实，农村人口普遍下降，同时伴随着市场经济的发展，农村人口大规模地向城镇迁移，直接导致了农村学生生源的减少。再次，国家推行税费改革，县乡财政收入大幅度减少，由县乡直接支持的中小学投入经费并不充足。在这样的背景之下，为提高资源利用率，从现实生源情况以及当地财政压力较大的具体实际出发，政府部门希望通过压缩校点，扩大学校规模，实现规模效益。农村中小学布局调整首先是由部分地方政府和教育部门引导，小范围地进行调整，之后在国家制定的总体政策方针下如火如荼地开展起来。

一、农村中小学学校布局调整发展的政策历程、现状

根据相关数据显示，1978-2008年间，农村中学由10.71万所减少到3.15万所，小学由91.6万所减少到了25.3万所。也就是说，这30年间，我国农村有多于70%的学校被撤并。从这一数字来看，近年来我国中小学布局调整的步伐发展相当快，各地政府也都非常重视本地区的中小学学校的布局调整。如此大刀阔斧地推动农村中小学布局的调整方式，抱着急功近利的心态，部分地方政府和组织部门没有考虑当地的实际情况，盲目地进行“一刀切”，这种政策执行方式不仅曲解和误读了中央政府的“循序渐进、分步实施、区别对待”的原则，也损害了部分群众尤其是弱势群众的利益，损害了教育公平。为此，在2006年教育部发出《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》和《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》，再次强调农村中小学布局调整应当因地制宜，同时做好后续保障工作，为学校提供寄宿条件，改善学生寄宿环境。这些文件的出台就是为了规范布局调整的实施行为，解决之前出现的部分问题。从以上政策材料来看，农村中小学布局调整问题的背景和提出动机都是有益于教育的持续健康发展的，但是出现的问题也不少，政策制定的有效性与可行性也颇受争议。

二、农村中小学校布局调整政策制定的有效性

（一）效益标准

政策制定与实施是否有效，首先应考量它的效益标准，即政策的实际完成效果是否与政策预定目标相符，对预定目标的完成程度如何，是否存在不足和偏差。农村中小学布局调整政策是在响应国家“因地制宜调整农村义务教育学校布局”的号召而做出的一种迅速反应。近年来，农村中小学数量锐减，对于学校数量的调整效果是明显的，但是在调整过程中，由于没有一个因地制宜的确切标准，各地出现盲目撤并风潮，一些地区领导为提高在任政绩，大搞农村中小学撤并甚至对中心校建设也在未尽考察的基础上兴办，使得农村教育资源相对过于集中，个别农村地区还出现教育真空地带，部分学生因上学远、上学难、上学贵而不得不辍学在家。《人民政协报》在2009年12月的一篇报道中讲到，在我国西部的部分山区，一方面，村庄离乡镇都比较远，学生上学有的需要步行走几十里崎岖的山路，每天需要花几个小时在上学和放学的路上，并且沿途的安全也没有保障。另一方面，学生集中在乡镇上学的食宿费则明显增加，对于农村家庭来说又出现了一个不小的负担。由于财力有限，农村寄宿的安全、卫生及管理等方面仍存在许多问题。

（二）效率标准

效率标准的制定就是想要寻求一个能以最小投入获得最大产出的政策，这一政策考察的就是效益与投入的比率。农村中小学布局调整的出发点之一就是县级财政吃紧，希望通过学校之间的合并来进行教育资源的相对集中，提高资源利用效率，改善学生学习条件。但是在实际执行与实施过程中出现了一些问题。

首先，由于对撤并缺乏科学的考量，有些地方在追求规模效益时出现了矫枉过正的现象，从而出现了规模不经济、资源利用效率低下的现象。如在中西部一些农村地区，在实施农村学校布局调整的政策过程中，出现了一批由政府主导建设的、规模远远超过国家拟定标准的“巨型学校”。这些巨型学校在扩张过程中的新问题也没有得到及时的解决，从而导致原有问题模糊性解决、新出现问题没办法解决的现象。

其次，资源利用效率的提高并未直接带来农村学校教学质量的提高，甚至在实践过程中，优质教师由于负担加重出现力不从心的状况。优质教育资源的相对集中是给原先那些布局分散、教学资源不足的学校学生分得了一杯羹，但是生均成本的降低以及各项资源利用效率的提高并不能直接带来优质高效的办学质量。

再次，农村学校由于合并产生的空置校舍的闲置，也带来资源浪费。从以上几点进行效率考量，发现农村中小学布局调整的效率实施上并未达到预期目标。

（三）公平标准

对公平标准的衡量指的就是政策执行后，不同群体由于受到该政策的影响而得到的有关成本、利益及社会资源的公平分配程度。一方面，农村中小学布局调整的动力之一就是促进城乡教育均衡发展，缩小城乡间差距，提高教育质量，改善学生上学条件。这是我国在践行公平原则基础上对弱势补偿原则的明确体现。但是在实际执行过程中，一些地方政府未能真正把握布局调整原则，盲目追求政绩进行撤并，使得部分弱势群体叫苦不迭，但又无可奈何地去追随资源优势者的脚步。另一方面，农村学校的布局调整大多体现的是学校间的直接合并，各项设施及学校条件跟不上学生数量增加的诉求，从而出现学生食宿条件不好、身心安全和健康隐患堪忧、学校管理混乱、教师压力颇大等负面情况的出现。由此看出，这种农村学校布局调整对学生的发展的公平性仍有待商榷。

（四）政策回应度

可以用特定团体对政策实施后的满足程度来衡量群众对于政策的回应度。姜荣华在他的《农村学校布局调整：农民选择与农民认同》一文中指出，农民作为整体在选择与认同布局调整政策时生存理性与经济理性时发生冲突，农民的思想更倾向于首先满足生存的发展。从长远发展来看，农村学校布局调整有利于农村子女教育的发展和改善贫困地区的教育条件。但是由于教育具有的长期性和迟效性，广大农民在布局调整条件并不充分的情况下被动地接受强制性的撤并，实际上加重了自身的负担，从而直接导致他们放弃对子女教育的培养，造成大量学生辍学，农民对于布局调整的认同度降低，教育均衡发展的政策目标也将难以实现。

三、农村中小学校布局调整政策制定的有益性探索

（一）规模标准明晰

农村中小学能否顺利撤并，能否达到其政策目的，关键就在于标准制定是否科学、明晰。邬志辉教授在《中国农村学校布局调整标准问题探讨》一文中指出了关于限定农村中小学布局调整的约束条件，包括物质性约束条件、社会性约束条件和教育性约束条件。根据我国的实际发展状况，可以构建中国特色农村学校布局调整的标准。以自然地理、民族、宗教、文化等不可改变的约束条件作为学校布局调整的底线标准，加之人口、交通等在一定条件下可以改变或者完全可以改变的弹性标准，二者相互结合后为政策标准依据，根据“底线+弹性”的学校布局调整标准设计思路，为各县市在制定学校布局调整规划时参考。在这样标准的探索与限定下，政策在执行过程中就更具有科学性与规划性，政策执行结果也更加具有可预测性，从而在科学合理的执行手段下顺利实现既定政策目标。

（二）程序制定公正

新修订《中华人民共和国义务教育法》规定，“县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作”“县级及地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划。”。虽然法律规定了县级人民政府教育行政部门的学校布局的决策权力，但如何合理规制权力的合法使用却是一个尚未解决的政策议题。从目前发展来看，合理的学校布局调整决策既要满足程序公正的标准，还要符合程序公正的步骤。从程序公正标准看，首先，受到决策影响的主体要有实质性的参与，即应当给予他们表达自己需求和评价的机会和平台，而不仅仅是一个仅受支配的客体。其次，客观全面地收集、整理和分析学校撤并的相关资料，正确地分析和解读相关数据和事实。从程序公正步骤看，实施过程中首先要进行收集与分析学校运营事实，其次研究与制定学校撤并标准，再次讨论与决定学校撤并名单、告知与公布师生调转计划，最后评估与处置学校空闲资产等环节。在实施过程中要不断地进行修正和评估，以使得程序更加公正有效。

（三）坚持教育公平

农村中小学布局调整的中心之一就是希望缩小城乡差距，达到教育均衡发展，从而实现教育公平。国家战略重点正在由解决“有学上”的数量上的教育公平问题向“上好学”的关于质量发展上的教育公平问题转变。有学者提出在农村学校布局调整过程中实施“积极的差别对待”策略，这种策略的中心在于给予具有不同条件的人不同的待遇，使社会上处境不利的个人或群体通过这种补偿性的投入，使教育成就达到参与社会竞争的基本需要。在学校布局结构调整方面采取“积极的差别待遇”，即是对不同地区采取不同做法，为处境不利的群体保留基本的教育设施与机构，并增加教育资源的投入，以满足其基本的教育需求。教育公平的目的应该是实现人的全面发展，公平政策的审视也应站在人和国家全面发展的高度进行筹划。

农村中小学合理布局与调整不仅仅是政策使然，也是随着社会和经济的发展学校进行调整的一种必然。在这种不可逆转的历史必然下，我们在政策具有绝对领导地位的现状下，应在制定政策时明确程序公正，在实践中不断充实改进；具体实行标准应科学明晰，能够实现具体的实施效果；应以教育公平的目的来把握政策形势，把握最终实现目的。只有在这样的策略引导下，才能实现农村中小学布局调整的有效性，达到在效益标准、效率标准、公平标准与政策回应度等方面的政策目标。

[1]邬志辉.中国农村学校布局调整标准问题探讨[J].东北师范大学学报，2010，（5）

[2]王红，陈纯槿，杜育红.西部农村小学学校效能及其影响因素研究[J].教育研究，2011，（1）

[3]卢珂，杜育红.农村学校布局调整对学生成绩的影响——基于两碎片增值模型的分析[J].清华大学教育研究，2010，（6）

[4]邬志辉，史宁中.农村学校布局调整的十年走势与政策议题[J].教育研究，2011，（7）

[5]姜荣华.农村学校布局调整：农民选择与农民认同[J].东北师范大学学报，2010，（5）

[6]王嘉毅，吕晓娟.教育公平视野中的农村学校布局调整[J].甘肃社会科学，2007，（6）