行政法视野下我国环境群体性事件的善治对策探索

卢晓晨

环境群体性事件是指不特定多数人采取自发或有组织的聚众方式表达环境利益诉求、发泄不满情绪，客观上对社会秩序造成负面影响的行为。我国正处于社会转型期，各种社会矛盾尤为凸显，长期累积的环境风险日益突出，由此引发的群体性事件此起彼伏。中国进入环境敏感期并引起全社会的高度关注。

一、我国环境群体性事件的现状分析

1.分布基层化。2005年以来，环保部直接接报处置的环境群体性事件达927起，重特大事件72起，且自2011年起重大事件还有成倍增长的趋势，带来的社会影响十分恶劣，付出的代价也极其惨重。从近年发生的环境群体性事件的分布来看，广大基层地区成为群体性事件的高发地。目前国家对环保工作高度重视，环保理念逐步深入人心，公民的环保意识显著增强，基层人民尤其是农民对身边的环境事件也保持高度的关注。

2.诉求合理化。在经济飞速发展的同时，环境问题却没有得到相应的重视，民众的环境权益遭到了漠视，合理的利益诉求得不到满足进而选择以制造群体性事件来实现利益表达是无奈之举。环境群体性事件通常都是这种诉求合理化与行为违法化的矛盾交织体。类似于宁波镇海村民打出的“我们要生存，我们要活命”的一系列口号，不禁让人感叹现实维权的无奈。反思现有不足，探索有针对性和可操作性的治理对策和具体制度成为有效防控环境群体性事件的理性选择。

3.纠纷政治化。环境群体性事件是诸多矛盾交织、放大的结合体。地方政府片面追求经济“量”的增长而忽视“质”的提高，环保意识淡薄、监管不力，使得广大民众尤其是本来就处于弱势地位的农民成为经济发展的受害者，加剧了他们的心理剥夺感和地区间的环境不公平。同时，转型期政府的社会控制力减弱，各种社会力量有所提高，政府在新环境下的应变能力未能及时提高、干群关系紧张加剧了群众对政府的不信任，造成环境群体性事件在表达环境诉求、补偿诉求的同时还夹杂着一些政治诉求。因此，综合考虑诸种因素，实现现有管理模式“去行政化”是有效治理环境群体性事件的应有之道。

二、我国环境群体性事件的行政法思考

1.政府环境行政民主缺欠。当今中国经济发展突飞猛进，民主化进程却相对缓慢，环境群体性事件发生的重要原因在于政府与公众在环境决策和环境管理过程中缺乏充分、有效的沟通。社会转型期利益格局不断分化和重组，利益的统一与稳定已不复存在，不同的社会群体和阶层的利益意识不断强化，多元化的利益群体在当前政府一元化管理体制的逆境下生存，必然存在冲突和矛盾。随着信息时代的来临，信息传播渠道不断丰富，政府逐步丧失舆论的主导权，政府信息获知渠道的堵塞同时也会导致负面信息扩散，处于政治弱势地位的民众很容易被迅速地煽动并形成对抗局面，酿成环境群体性事件。

2.政府环境管理机制运行不畅。透析当前发生的环境群体性事件，矛盾的焦点大多都是指向政府。经济建设过程中，利益分化加剧，利益主体呈现多元化发展趋势，计划经济背景下产生的政府一元化管理模式已不能满足现阶段利益多元化和行政管理开放化、公共化的需求。在社会结构剧烈变迁的今天，政府角色被定位为公共利益的捍卫者和公众秩序的维护者，而当前政府职能转变滞后，甚至出现与民争利的情况，环境管理机制运行不畅，当今政府公共服务的供给和社会的需求相去甚远。一元化管理模式下，地方政府片面追求自身利益使得干群矛盾不断累积并激化直至爆发群体性事件自然不可避免。

3.政府环境责任和公众权利救济缺位。现阶段有关政府环境保护的规定重在授权，对政府应承担的责任却很少提及。在社会矛盾凸现期，社会舆论空间的成长使得社会张力逐步扩大，封闭性的环境管理模式弱化社会参与和监督的同时激化了社会怨愤，政府公信力下降。鉴于公众缺乏对政府环境管理的监督权、政府环境责任缺位和公众权利救济机制不畅等诸多环境维权障碍，集体上访、游行等方式成为最佳的替代手段，而在遭遇部分只看施政成效、不计政治成本的政府怠慢处理后，就会迅速演化成破坏型、暴力型的环境群体性事件。

三、我国环境群体性事件的善治对策探索

善治是政府与其他治理主体良性互动的理想状态，通过赋予多元社会主体公共治理的权利，实现利益分配正义并逐步实现国家权力向社会转移，形成多元治理主体协商对话、协作治理的共治模式。针对环境群体性事件而言，赋予社会群体和个人环境治理的权利，实现环境决策和环境管理民主、科学、法治，环境决策与监管分离，政府环境责任和公众权利救济有法可依。通过行政法转型，调整政府与其他社会主体的关系，由管理走向治理，实现多元主体平等协商、共同管理环境事项的善治模式。

1.保障公众参与权利，建立科学民主的环境决策和监管机制。在生态危机和环境污染不断加剧的今天，环境问题已成为社会问题，社会力量在环境治理中应当占据重要席位，而在参与渠道不畅的情况下，群体性事件成为公众参与环境治理的特殊方式，这也在一定程度上加快了我国环境民主建设的步伐。民主决策和监管的实现，依靠公众环境信息的获知、参与权利的赋予和正当程序的保障。政府环境信息的公开程度是公众能否有效参与的关键。公众是环境利益的最大关联者，相比政府而言，公众的环境信息搜集能力较为薄弱，更多是环境侵害的承受者，这就要求政府主动公开环境信息，使公众及时、准确获知周围的环境状况，从而有效地降低环境风险带来的损害。随着民主政治的发展，政府的环境决策和监管如何保障公众民主参与、如何回应民意，是当前环境治理必须面对的时代议题。保证政府环境决策接受应有的论证和听证，使环境决策与公众利益融合，既可提高环境决策的合理性和科学化，环境决策、执行、监督相分离，使政府环境权力接受广泛的社会监督，同时也有利于从源头上抑制社会不满和各阶层的矛盾，使公众尤其是处于弱势地位的群体心理平衡，实现环境公平。

2.政府职能向公共服务转变，构建公私合作的环境治理模式。环境群体性事件频发的另一个重要原因在于公共服务供求关系的失衡。现有权力运行机制下的环境行政主体主要是行政机关和授权的组织，类似于环保组织的社会力量以及个人等自治力量在这种狭隘的管理权能规定下很难有效地涉入环境行政管理体系之中。

环境的公共性要求公共力量共同参与治理，多元力量的加入从而形成与政府分权制衡的局面，既可均衡公私力量，也有助于职权政府向服务政府转型和政府善政能力的提高。公共行政的核心在于服务，善治的关键是处理国家与社会、公民的关系。在这种公私合作的治理模式中，如何形成公私主体对于公共服务的合理分配是机制有效运行的关键。在当前的政治体制下，政府依然是最重要的公共服务提供者，对于宏观性、稳定性和财政要求较高的环境管理事项，仍然需要依靠政府的公共服务供给或者与其他主体合作供给。政府卸下的环境职权回归社会，根据专业性、技术性的不同要求，在社会组织和个人之间合理配置，并在市场机制下不断优化。在这种多元化的环境管理模式下，政府既是管理者，更是非政府力量的培育者和监督者，在保障环境治理多元化的前提下，也要接受各种社会力量的监督。将现有体制下全能政府权力适度下放，实现不同领域、不同层级上的公私合作与相互监督，减轻政府不能承受之重，重塑政府公共服务范围，社会分摊政府尤其是基层政府的管理压力，有助于政府公共服务质量的提高和国家抵御环境风险的能力，同时也有利于社会矛盾的化解和干群关系的改善。

3.完善环境责任和权利救济机制，建立责任政府。完善的环境责任机制，是政府环境治理法律监督的重要方式之一，而公众权利的有效救济是实现环境群体性事件事后妥善处理的重要内容，共同树立政府负责的良好形象。如前所述，当前环境群体性事件的矛头多数指向政府，自上而下的环境管理模式使得政府行使环境行政权力时缺乏必要的社会监督，现阶段的官员任职和考核体制又加大了地方政府的压力，环保工作力不从心，成效不大。因此，改革现有体制的同时，行政法除了规定政府环境治理的职权之外，还应增加不履行职责所要承担的法律责任相关内容，实现公众权利的有效救济。

由于政府与其他社会主体在实力和掌握环境信息量等方面的悬殊，环境行政案件可能面临起诉难、举证难和胜诉难等问题，有必要建立公众取证绿色通道，还可将环境法律援助纳入环境行政诉讼程序，通过专业人员的加入，让更多的环境案件通过法律渠道解决，从而消减侵权问题因处理不当产生的冲突。加大宣传法律援助，还可建立信访机构与法律援助机构间的互动合作机制，通过事后有效疏通，缓减矛盾的激化，同时引导公民环境维权向法制化道路发展。

随着环境与发展矛盾的日益突出，环境问题引发的群体性事件大量发生，环境群体性事件已经成为社会高度关注的话题。近年来，我国环境群体性事件尤其是重大环境群体性事件频发，在经济高速发展的今天，其爆发频率还会进一步提高，值得我们反思。社会利益结构的分化和社会力量的增强，使得传统封闭式的政府主导型管理模式已不能满足现实环境治理的需要。因此，有必要对环境群体性事件的善治对策梳理和整合，唯有通过政府善政能力的提高，实现国家、社会、公民间的良性互动才是治理环境群体性事件的理性选择。

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