浅谈会计监督管理模式重构

襄阳职业技术学院 吕均刚 湖北襄阳市会计局 张玲敏 余兴汉

一、会计监督管理现状

（一）会计监督检查缺失、缺位 2011年10月8日财政部会计信息质量检查公告（第22号）披露：“各地财政部门检查发现违规问题金额470.99亿元，查补税款6.44亿元。部分企事业单位内控制度不健全或执行不到位，会计基础工作薄弱，执行会计准则和制度不力，存在白条入账、假发票报账、会计账簿设置不规范、会计人员无证上岗、资产管理混乱、收入直接冲抵支出等问题；一些企业会计核算不实，为完成绩效考核目标调节收入利润，隐匿收益少缴税款，为获取银行贷款编制两套报表，编制虚假财务报告；部分行政事业单位收支未统一核算、非税收入未实行收支两条线、专项结余亟待清理、挪用专项资金等。各级财政部门对检查发现问题，依法做出了严肃处理。”财政部门每年开展会计信息质量检查的单位都是有限的，而且是检查的重点是国有、国有控股或参股的企业、行政事业单位及注册会计师行业，对于大量没有国有资产出资的民营企业和外商投资企业，大多没有纳入会计信息质量检查的范围。尤其是对占企业总数97.11%的小企业的会计质量检查缺位问题在地方财政会计管理部门表现尤为突出。在计划经济体制下，财政部门对国有企业会计工作直接进行管理，国有企业的财务会计工作置身于财政部门的监督之下。随着经济体制改革的深入，原有地方国有企业大多转型、改制为民营企业，从而，财政部门失去了对转型、改制后的民营企业的会计监督检查。现如今，虽然《会计法》赋予了财政部门的会计监督检查职能，财政会计管理部门再想对转型、改制后的民营企业进行会计监督检查，民营企业已不买财政会计管理部门的账。在某市，当地财政会计管理部门拿着单位的介绍信到几家民营企业去调研《会计法》实施情况，结果，民营企业以“没有预约”、“经理没有交代”、“会计人员不在家”等种种理由予以搪塞，财政会计管理部门连民营企业的门都不让进。这种现象在地方财政会计管理部门已是见怪不怪。各地政府为了大力发展经济，创造宽松发展环境，对招商引资重点行业或重点企业授予“政府重点保护单位”招牌，规定政府职能部门进企业检查，应报“环境办”、纪委监察部门审批，否则，企业有权拒绝、举报。地方政府“放权、让利”，“优化发展环境”，加剧了会计监督检查的缺失、缺位。各地方财政会计管理部门的工作范围仅局限于办几次培训班，对《会计证》进行年检，组织会计专业技术资格考试等，很少开展会计监督检查。

（二）地方会计监督检查人员不足、素质不高 在我国实施会计监督检查的部门主要是财政部驻各地财政监察专员办事处（以下简称专员办）和地方财政监督检查局及财政会计管理部门，地方财政会计管理部门，在省、市、自治区称之为会计处，市、区、县称之为会计科、股或会计局、会计管理局。在地方会计监督检查机构中，无论是财政监督检查局还是财政会计管理部门的人员一般定编只有十几人，甚至5、6人，要实施全面的会计监督检查，现有地方财政监督检查局及财政会计管理部门的人员严重不足。而且受人员编制的影响，有些地方无论财政监督检查局还是财政会计管理部门几十年没有招录新人员，现有财政监督检查局及财政会计管理部门人员大多年龄老化，知识缺乏更新，对新《企业会计准则》、《小企业会计准则》、《企业内部控制规范》、《医院会计制度》等内容缺乏深入了解，到企业、行政事业单位实施会计监督检查无从下手，监督检查人员业务素质有待进一步提高。

（三）会计监督检查有职能，无手段 在我国，对企事业单位实施监督检查的部门有财政、税务、工商、银行、民政、技术监督以及审计、国资委等，在这些部门中审计依法执行国家审计职能，国资委履行出资人权利，而税务、工商、银行、民政、技术监督部门实施监督检查职能都是通过相应的证件或权利证书而履行其职能，如工商部门有《企业法人营业执照》、《营业执照》；税务部门有《税务登记证》；银行有《贷款卡》、《银行开户许可证》；民政部门有《事业单位法人证书》、技术监督部门有《组织机构代码证》。而且《企业法人营业执照》、《事业单位法人证书》、《组织机构代码证》及《贷款卡》每年都要年审，《税务登记证》也要定期年审、换证，并且税务部门还向企业派驻有税务专管员，但是财政部门在履行监督检查职能时，却没有相应的证件或权利证书，也没有专管员，尽管《会计法》第7条规定：“国务院财政部门主管全国的会计工作。县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作”。同时，该法第32条明确规定：“财政部门对各单位的下列情况实施监督：（一）是否依法设置会计账簿；（二）会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料是否真实、完整；（三）会计核算是否符合本法和国家统一的会计制度的规定；（四）从事会计工作的人员是否具备从业资格”。《会计法》赋予了财政部门实施会计监督检查的权利，但财政部门有职能，无手段，财政部门到民营企业去实施会计信息质量检查，民营企业可以找各种理由搪塞，不让财政部门实施监督检查，财政部门也奈何不得，财政部门在会计监督检查中处于尴尬境地。2011年10月，湖北省财政厅结合开展《会计法》执法检查及组织会计信息质量检查中暴露出的问题，在以《会计法》为准绳的基础上，对《总会计师条例》、《会计工作基本规范》、《会计人员管理办法》、《会计人员继续教育规定》、《财政部门实施会计监督办法》、《企业内部控制基本规范》、《银行账户管理办法》、《省级预算单位银行账户管理暂行办法》、《现金管理暂行条例》、《湖北省实施〈会计法〉办法》、《湖北省会计建账监督管理办法》、《湖北省村级会计委托代理服务工作实施办法》、《湖北省会计人员诚信档案管理办法》等20多个相关法规制度、地方规章、办法进行收集整理，出台了《湖北省会计管理基本规范》，该规范共8章40条，形成了一本涵盖会计管理、会计核算、会计监督等20多部法律法规内容在内的“浓缩”的基本规范。该规范发布实施半年后，该省某市的财政会计管理部门随机到市内20多家企业去调研《湖北省会计管理基本规范》的实施情况，结果知道该规范的只有几家企业的会计人员，而大多数企业的会计人员不知道有该规范。由此可见，对企业的会计监督检查不是再发布实施什么规范的问题，而是如何保证已发布实施的会计法规如何贯彻落实的问题。当前一些单位会计基础工作和内部控制制度十分薄弱，应当建账的单位不建账或账目混乱，不按会计准则、会计制度规定设置会计科目、使用凭证和账簿、编制财务报告；有的单位内部管理混乱，财务收支失控，私设“小金库”，账外设账，单位负责人滥用职权、以权谋私。假账泛滥，会计信息失真问题日益严重。有些单位为了小团体利益，在会计数据上做文章，假账真算，真账假算，编制多套财务报告，造成账证不符、账账不符、账表不符、账实不符，虚盈实亏或虚亏实盈，以达到转移资产、偷逃税收、粉饰业绩等非法目的。《会计法》颁布实施28年来，会计工作有法不依、执法不严、违法不究的现象比较严重，严重影响了《会计法》的严肃性和权威性。如果随着经济体制改革的不断深入，投融资体制改革的不断完善，投资主体多元化不断融合，将来90%以上的企业都是民营企业和外商投资企业，如果法律赋予会计监督检查职能的财政部门再不能对民营企业和外商投资企业实施会计监督检查，那么财政就只有收入分配职能了。

二、创新会计监督检查体制，重构会计监督管理模式

（一）创新会计监督检查体制 当前，我国财政在资源配置、收入分配和经济稳定方面，较好地发挥了其基本职能，但是在财政监督，尤其是在财政会计监督检查方面职能比较弱化，虚位、缺位现象比较严重。为了适应经济体制改革的不断深入，进一步强化财政会计监督检查职能，就必须创新财政会计监督检查体制。创新我国财政会计监督检查体制，就是要对现有的地方财政管理机构进行改革，将地方财政管理机构划分为实现宏观调控职能和实现监督检查职能两大系列，如将地方财政预算、国库、国际、金融、社会保障、条法税政处划归宏观调控系列，将地方财政监督检查局、行政政法、科教文、经济建设、农业、农村财务、企业、绩效评价、投资评审、综合及会计处划归监督检查系列，组建包括财政监督检查局、行政政法、科教文、经济建设、农业、农村财务、企业、绩效评价、投资评审、综合及会计处在内的财政会计监督检查局，或者对除财政监督检查局之外的机构进行“瘦身”、“剥离”、整合，将行政政法、科教文、经济建设、农业、农村财务、企业、绩效评价、投资评审、综合及会计处的会计监督检查职能划归新成立的财政会计监督检查局。在财政会计监督检查局内部设置相应的检查机构，并配备相应的财政专管员，业务除接受上级财政部门指导外，日常负责对地方国家机关、企业、事业单位、社会团体、农村集体经济组织和其他组织（以下简称“单位”）定期报送财务报告的收集、审核、汇总、评价，定期对单位实施会计监督检查，全面履行财政会计监督检查职能，财政会计监督检查局对单位的会计监督检查应做到纵向到底，横向到边，不留死角。财政会计监督检查局内部应加强人员业务培训，不断提高监督检查队伍素质。

（二）重构会计监督管理模式 实施会计监督检查除了需要设置相应的机构，配备相应的人员外，还必须有相应的手段，如工商、税务部门为什么可以“管住”企业，因为工商部门负责核发《企业法人营业执照》，并且每年年检，税务部门负责核发《税务登记证》，财政部门要想对单位实施相应的会计监督检查，也应当借助相应的权利证书这一手段对其实施监督检查。财政部门要实施会计监督检查可以向需要监督检查的对象核发《会计监督检查登记证》，《会计监督检查登记证》在单位成立时核发，并载明证书编号；单位名称；住所；法定代表人；执行的会计准则（或会计制度）；核算方式；会计机构负责人（或会计主管人员）；发证日期；发证书机关等。单位在申领《会计监督检查登记证》时应填制“会计监督检查登记表”，并将验资报告（批准文件）、《企业法人营业执照》（或《事业单位法人证书》）、《组织机构代码证》、《税务登记证》、法定代表人或业主姓名及其居民身份证、护照或者其他证明身份的合法证件；开户银行及账号、会计人员身份证、专业技术资格证书、从业资格证书（委托代理记账的单位提交代理记账机构批准证书及代理记账人员专业技术资格证书、从业资格证书）的原件及复印件提交给财政会计监督检查局进行审核、登记后，退还原件。已进行会计监督检查登记的单位应当按月向财政会计监督检查局报送财务报告。已登记单位的住所、注册资本（或开办资金）、法定代表人或业主、执行的会计准则（或会计制度）、开户银行及账号、会计人员发生变动的，应当自变动之日起30日内向财政会计监督检查局进行备案，需要重新核发《会计监督检查登记证》的，由财政会计监督检查局重新核发。《会计监督检查登记证》每年一年检，年检时间为次年的上半年，且必须在《企业法人营业执照》（或《事业单位法人证书》）、《组织机构代码证》年检之前年检，未参加《会计监督检查登记证》年检的，不得进行《企业法人营业执照》（或《事业单位法人证书》）、《组织机构代码证》年检。为了确保《会计监督检查登记证》年检落到实处，财政应当与工商、税务、银行、民政、技术监督部门密切配合，建立健全会计监督检查登记档案和财务报告信息共享平台，并与工商、税务、银行、民政、技术监督部门信息共享。确保应登记的单位一户不漏，并与其他政府职能部门登记的相同信息保持一致。财政会计监督检查局对登记单位报送的财务报告应当进行审核，凡是向税务、工商、银行、民政、统计、审计、国资委等部门提供的年度财务报告必须加盖财政会计监督检查局的公章，确保登记单位向财政、税务、工商、银行、民政、统计、审计、国资委等提供的财务报告相一致，财政会计监督检查局应当尽快建立登记单位的财务报告信息共享平台，及时与税务、工商、银行、民政、统计、审计、国资委等部门共享登记单位的财务报告信息，免费为税务、工商、银行、民政、统计、审计、国资委等部门提供登记单位的财务报告信息查询。财务报告信息共享平台的建设将有利于解决困扰我国多年的财务报告“数出多门”的问题，同时，也有利于解决登记单位利用“多套账”偷逃税收，骗取财政资金和银行信用问题，提高会计信息质量，共同营造一个“诚信为本，操守为重，坚持准则，不做假账”的良好社会环境。