推进武陵山片区经济协作的路径探讨

□兰大贤

地处鄂渝湘黔边缘地区的武陵山片区集革命老区、民族地区、贫困地区于一体，是跨省交界面积大、少数民族聚集多、贫困人口分布广的连片特困地区。长期以来，虽然武陵山区分属不同的行政区域，但因地缘关系紧密、自然条件相同、生态环境相似、人文习俗相近、发展水平相当，其自然环境和社会发展方面存在较强同一性的特征。在现实中,已被学术界、政界和商界认同为一个约定俗成的自然地理范围和一定的行政区域范围。目前，武陵山片区经济协作机制建设正在有效推进，经济协作区建设正式起步，并取得了一定的阶段性成果。表现为形成了相关会议制度和论坛组织；形成了重要的政府合作文件，在合作意愿基础上初步建立了合作机制；武陵山经济协作区规划编制工作推进顺利等。但由于先前武陵山片区规划只限于四省市之间的协调、配合，缺乏自上而下的统一领导和协调指挥，没有统一的组织机构、工作制度和建设规划，具有很大的松散性、相对的封闭性和一定的局限性，四省市基本上还是 “各自为政”，武陵山片区省市际之间的组织协调机构形同虚设，特别是在重大资源优化配置、重大通道协调协作、重大产业的选择与布局上，仍然没有发生根本性的变化，片区经济协作始终没有实质性启动。因此，对集中连片的武陵山片区经济发展及经济协作路径的探索，意义重大而深远。要消除行政区域划分分割上的隔阂，必须充分利用国家的区域政策，采取具有可操作性的措施，选准片区经济协作的推进路径。

一、以建立合理组织构架统领经济协作

“武陵山经济协作区”的概念首见于国务院国发（国发〔2009〕3号）文件，文件中提出“协调渝鄂湘黔四省市交界地区成立‘武陵山经济协作区’，组织编制区域发展规划，促进经济协作和功能互补，加快老少边穷地区经济社会发展。”[1]这标志着构建武陵山经济协作区得到了国家层面支持。2011年10月，中办发（[2011]95号）文件，依据连片特困地区划分标准及经济协作历史沿革对武陵山片区范围进行了具体界定，与原来传统的武陵山片区相比，无论是人口数量、经济发展总量等规模都大得多，行政单元扩大到鄂渝湘黔4省、市毗邻地区的11个地(市、州)，71个县(市、区)。

武陵山片区包括4个省市71个区市县，区市县之间经济情况不同，经济实力存在较大差距，积极性各异，不能追求将所有的区市县一次性地纳入协作区的组织框架，而应采取一种较为缓和迂回的方式，即分步骤构建起武陵山经济协作核心区、亚核心区、泛区域三个层次。在组织构架上可以根据自愿的原则先行构建起武陵山经济协作区核心区域组织机构，再通过观察员制度，将本区域内其他县市逐步吸入到武陵山经济协作区的框架中来。在组织操作层面上，组织构架可由高层联席会、协作区理事会和专门委员会三个层面组成。高层联席会议是武陵山经济协作区的指导机构，由协作区成员各方党政领导组成，联席会执行主席由轮值方轮流担任，原则上每年举行1次联席会，主要研究商区域协作主题，决定区域合作重大事宜；协作理事会作为协作区的常设机构和法人主体，由各成员方政府分管领导组成，受高层联席会委托，直接负责武陵山经济协作区的中心工作，落实党政领导联席会议的各项决议，组织推动区域内联系协作工作；专门委员会，由协作区成员各方相关部门主要负责人组成，落实经济协作措施，落实理事会的决议。通过组织相关的区市县政府或地市州区级职能部门，就协作区内某地区或某部门的发展情况、工作进展进行沟通和交流，对跨区域的项目和活动进行协商和合作，根据协作区开展区域合作的重点领域进行设置，对合作项目及相关事项提出工作措施，制定合作协议、计划并予以实施。此外，设立联络工作处，作为协作区常设办事机构，由协作区成员各方各指派1名联络员组成，主要负责协作区闭会期间日常事务性工作。

二、以完善区域联动机制助推经济协作

以“三个淡化”为宗旨构建武陵山经济协作的对话协调机制。即淡化行政界限，完善四省市区域经济合作服务体系；淡化单边行动，强化互动协作，健全区域发展的协调和磋商机制；淡化行政手段，强化市场作用，变行政区域为经济区域。各地区尤其是要认真分析彼此优劣，建立一体的经济协调机构，发挥政府统一行政约束力的推动作用，加强区域内资金、技术和人才等要素的自由流动和合理配置，促进区域经济统筹发展。

（一）建立高层决策机制。推进武陵山经济协作区的发展，应建立健全四省市高层决策会商、专家咨询论证与地方协作共治制度，探索省（市）际资源开发共谋、设施配置共建、市场营运共体、生境保育共治等经济社会发展新机制，构建省(市)际联动、城市引领、业界响应、大众参与的区域协作模式。同时,发展区域产业联合会、专业协作会、物产集团等市场主体或民间组织，增强地缘经济关联的密切度。区域内各地区均须坚持科学发展、整体共赢、资源融聚、跨越创新原则，共创武陵山经济协作区的共同发展新局面。

（二）建立实务协作机制。一是绿色生态环境的区域保育共治机制；二是极限经济资源的有序开发增值机制；三是城际功能组合配置机制；四是产业链利益互馈补偿机制；五是区域空间品牌联合共享机制。以此营造区域治理的省际行为协调、市场主体行为协同、社会主体行为支持的良好氛围[2]。

（三）建立规范的法律法规机制。政府间的合作与竞争必须在良好的法律制度环境中才能得以顺利进行，法律还可以规范区域内政府的行为，进而消除地方政府间的恶性竞争[3]。因此，在武陵山少数民族区域经济协作中，必须发挥区域内政府的各项决策、各项行政法规、规章的作用。各地政府都必须严格遵守国家的宪法和法律，同时，决不允许任何一级政府制定的政策、行政法规与上一级政府的政策和行政法规相抵触、相冲突。另外，应将协作区域开发的优惠政策上升为法律，这样才能更好地维护地方政府间的适当竞争。

（四）建立利益分享和补偿的协调机制。区域经济协作的过程，也是区域共同利益目标的探索过程和区域共同利益机制的形成过程，离开了区域经济共同利益机制的作用发挥，区域经济协作就会受到影响乃至阻碍。建立利益协调机制主要是建立新型的“利益分享”和“利益补偿”机制。我国由于没有规范化制度来规范合作利益分配，造成区域合作动力明显不足。渝鄂湘黔交界武陵山片区是国家级特困地区，参与合作的内在动力不强，国家层面的支持力度不够，要实现经济联动发展，必须强化区域合作动力，构建利益分享机制[4]。“利益分享”包括:一是国家通过产业政策的调整，使同一产业的利益差别在不同地区间合理分布，尽可能照顾到各地区的经济利益；二是通过产业政策调整，利用不同区域的发展优势，合理实现产业的纵向分配，使不同产业的利益在不同地区实现合理分享[5]。“利益补偿”就是在地方短期利益与区域长期利益不一致时，为了长远利益而放弃眼前利益，对这种情况要予以合理的制度补偿。

三、以突破观念意识误区共谋经济协作

武陵山经济协作区普遍交通不便、信息闭塞、基础薄弱,这是限制该地区经济发展的外在条件。区域经济发展主要取决于自身的价值取向、行为准则和观念意识,其中蕴含的消极成分如陈腐、僵化、落后的思想观念则是影响发展的主要原因。因此，实现武陵山经济协作区迅速发展的重要前提在于解放思想，转换观念。一是应克服贫困文化心态，改变哭穷、喊穷、自卑自贱、悲观畏难、“等靠要”等心态，改变小进即止、小富则安、随遇而安、满足现状等心理，形成自力更生、艰苦奋斗的拼搏精神和勇于开拓的创新精神。二是在推进区域经济协作过程中，摒弃长期以来形成的“大而全”、“小而全”等旧观念，树立社会化大生产和对外开放观念，形成资源共享意识以实现各地区优势互补，共创区域良好的发展环境以降低地区经济发展成本，实现区域内基础设施的衔接和畅通、信息资源共享以及生态环境共治。牢固树立改革创新、锐意进取、发展市场经济的新观念，坚持从实际出发，把国家支持、外地经验与区域实情结合起来，走发挥区域整体优势的经济协作之路。

四、以示范区建设为突破口带动经济协作

当前，武陵山片区急需一个区域整合发展的示范区和先行区，为整个武陵山片区区域整合和经济协作积累经验，发挥示范带动作用。鉴于湖南省龙山县和湖北省来凤县在武陵山片区的特殊区位优势，2011年，在国务院批复的《武陵山片区规划》中明确提出：“设立武陵山龙山来凤经济协作示范区，为区域一体化发展发挥示范带动作用。”龙凤经济协作示范区地处湘、鄂、渝三省交界处，辖龙山来凤两县，全区总面积4473平方公里，总人口91.5万，其中少数民族58.1万人，占63.4%。龙凤经济协作示范区是武陵山片区71个县(市、区)的地理中心，重庆至湖南、湖北至贵州大十字通道交叉的中心，是湘鄂渝交通必经之地，咽喉要道。龙山和来凤分属湖南和湖北两省管辖，两县县城一水相隔，直线距离仅4公里。目前，龙凤协作示范区合作组织基础力量逐步增强，基础设施共建共享步伐加快，资源保护合作意识逐步统一，融城建设推进顺利。要进一步打破行政分割状态，建立健全制度性的一体化协作机制，解决不同行政区各自为政的问题，扫除行政分割障碍，推进经济协作示范区建设，为武陵山片区经济协作提供示范。

五、以优化片区发展战略布局践行经济协作

推进武陵山片区经济协作要以中心城市为依托，以交通干线为骨架，以资源环境承裁能力较好的地区为开发重点，沿路兴城、以点带线、以城带乡、城乡互动，以怀化、吉首、张家界、黔江、恩施、铜仁等中心城市为支撑，以县（市）城为基本单元的空间发展格局。

（一）优化城镇空间布局。武陵山经济协作区存在中心城市缺位、中小城镇职能单一且类同的问题，需要优化区域城镇空间布局。一是培育中心城市增长极。中心城市是带动区域大发展的重要“引擎”，优化城镇布局关键在于培育中心城市增长极。根据武陵山经济协作区的实际情况，加快建设怀化、吉首、张家界、黔江、恩施、铜仁等综合服务和集聚辐射功能强大的区域经济增长极，以此带动地区工业化、城镇化进程。二是完善区域中小城镇体系。在明确区域中心城市之后，还需要合理布局城镇分布和产业结构，形成有序的城镇等级体系，完善城镇体系职能结构。应从山地对城镇的承受能力、各级城镇产业支撑能力和交通运输条件等现状出发，规划设计规模适度、等级分明的“县城+小城镇+小集镇”金字塔式城镇规模结构。一般建制镇是城乡联系的纽带，片区县域之内有一般建制镇500余个，要激活小城镇的活力，为农村富余劳动力转移提供就业空间[6]。

（二）优化园区整合布局。武陵山区资源丰富，立体气候明显，名优特产众多，应按照国家主体功能区划，发挥比较优势，坚持产业布局与区域功能相结合、产业发展与城镇建设相协调，积极探索产业分工协作和加强产业集聚的有较途径，从培育和发展山地型生态农业、特色资源加工业、民俗风情旅游业和区域商贸物流业等特色产业出发，重点建设一批特色产业基地和产业园区，形成对区域经济具有主导性、支撑性和基础性影响的产业集群，提高区域核心竞争力。

（三）优化交通发展布局。交通是国民经济的动脉，是区域合作的纽带。武陵山经济协作区交通网络体系不畅，严重制约武陵山区的社会经济发展。因此，要争取国家项目支持，以资源开发为主旨，以中心城市为枢纽，以出境出海、连接大都市为取向，切实加快公路、铁路、航空、城市交通等大空间、多层次的综合通道建设。一是加强规划衔接。抓住国家编制武陵山经济协作区规划的良好机遇，加强协作区成员各方的统筹协调，共同争取将连接区域的铁路、机场、公路等重大交通项目列入国家规划层面。同时，加强协作区间的规划衔接，共同研究区域内接边公路等重大交通项目的规划布局、建设标准等。二是建设区域大通道。在目前已建成湘黔铁路、渝怀铁路基础上，共同推进黔张常铁路、渝怀铁路复线、黔恩铁路等出境干线铁路通道建设，协作推进黔江-恩施、张家界-花垣、吉首-怀化、石柱-利川等高速公路建设，力争尽快形成结构合理、功能完善、快捷畅通的协作区域综合运输路网体系。三是规范区域道路运输市场。根据国家法律法规及有关规定，制定协作区统一的道路、水路运输市场准入条件、服务标准和工作规范，鼓励开通市际、县际直达客运班线。四是不断改善乡、村出入通行条件，扩大覆盖范围，不断提高交通设施水平。

（四）优化生态环境布局。目前，武陵山片区的工业化水平相对低弱，生态环境受破坏程度普遍轻微，其绿色生态环境空间既具有独特的视觉景观吸引力，又具有可享受性的养生宜居魅力，武陵山片区的低碳性生态资源是中国未来国土开发的重要功能保育区，保持低碳化发展是实现区域协作的最佳路径，宜将其规划为国际低碳文明示范区，延续区域社会经济发展的低碳模式与低碳路线。武陵山区为保障国家生态安全做出了巨大贡献，建议政府扩大武陵山区国家生态补偿试点及国家生态功能区转移支付地区的范围，健全生态环境补偿机制，对因加强生态保护建设所致利益损失进行补偿。根据区域自然与经济发展特点，合理划分生态功能区域，做好本区生态建设规划方案，重点是小流域规划、生态林基地规划、生态景观规划、生态县规划。有计划有步骤地实施生态建设方案，按照地理条件的客观实际和自然规律集中成片建设武陵山地区生态基地。

（五）优化产业开发布局。武陵山经济协作区丰富的生态资源、水资源、农业资源与矿产资源，具有深度的开发潜能和广阔的市场前景，是促进区域经济发展、缩小中西部差距的主要优势。区域合作要求克服产业同质化，增强产业互补性，但武陵山片区“产业同质化竞争，必然导致渝鄂湘黔交界民族地区比较利益的丧失，毁损区域合作的利益基础。”[7]因此，优化武陵山片区产业开发布局至关重要。一是根据各地区特色，合理规划产业空间，布局特色产业，促进规模集聚与同质行业合作，突破行政边界，有序建设武陵山特色产业集群与特色物产基地。加强具有相同资源优势的产业培育合作，形成区域产业集群[8]。二是重点扶持以资源精深加工为主的龙头企业发展壮大，引导产加销、贸工农或技工贸的链式延伸与良性循环，实现优势产品的多级增值，增强经济结构转型的内生活力。三是积极鼓励民族饮食、民族工艺、民族名品的继承与传扬，丰富区域特色民族市场。四是加大对民营企业的支持力度，拓宽融资渠道与市场空间，提高民企竞争力，以弥补市场空缺。五是强化以科技、商流、信息服务为主体的产业支撑体系建设，提高生产和加工标准化水平，培育无公害绿色生态食品品牌，让武陵山区的生态产品、民族特色产品富含科技含量而在消费市场中赢得更多市场份额，从而在相似产品市场的激烈竞争中居于有利地位。

（六）优化旅游合作布局。武陵山片区经济协作应遵循先易后难、循序渐进的原则，从最容易合作的领域开始，进行试探性合作，再逐步延伸到其他领域和行业进行多角度、全方位的合作。目前最适宜合作的就是旅游业。而加强旅游合作，本身就是区域经济协作的一项重要内容，结合武陵山片区实际，也是一项有实质基础的合作项目。渝鄂湘黔四省市中部分省市曾经就旅游线路、旅游产品推介进行过合作，如重庆与湖北联合推出长江三峡无障碍旅游、贵州与重庆联合推出的乌江百里画廊旅游节等，这些旅游合作都为参加的各区县带来了意想不到的收获。

武陵山片区的各省、市、区、县因行政治区的地理属性与发展层级势差，束缚于各自为政的传统观念，加之交通网络体系的连通性与容纳性尚低，区域旅游资源深广开发的结构性对接不紧，客源融通与旅行社主体横向运作的优势潜能未有效发挥，一体化的无障碍旅游市场亟待培育成长。必须按“整体规划、优势互补、资源共享、信息互通、客源互送、产品共推、功利互创”的原则，加速构建区域内一体化、多层面运营的旅游市场体系，消除行政壁垒和人为障碍，实现市场共建、客源互动、协作共赢。具体来说，一是在省际高层引导下，创建区域旅游市场协同开发机制，共建区域旅游品牌。建立由协作区成员各方旅游管理部门参加的旅游协作联席会议制度，每年组织召开1次联席会议，针对协作区旅游业发展的具体问题进行交流和协商，制定合作方案，并组织实施。二是加强区域旅游资源开发协作。研究制定协作区旅游发展战略和市场开放策略，在突出本地旅游资源特色的同时，避免开发思路上品牌打造的重复，使协作区内旅游形成各具特色、相互补充的有机整体。三是加强旅游线路策划。依托各地知名旅游景区，积极策划武陵山旅游环线，实现旅游线路跨区互联、旅游客源跨区共享，真正实现无障碍旅游。四是加强旅游的宣传营销。组织相关媒体和旅行社对武陵山区旅游景点和重点线路进行整体推介和营销，努力扩大区域内各大景区景点和重点旅游环线的影响力、知名度，共同树立武陵山良好旅游形象，打造武陵山整体旅游品牌。五是开展区域执法联动，有效维护旅游消费者和旅游经营者的合法权益。六是大力倡导和支持旅游教育、旅游装备、旅游传媒、旅游咨询等新兴附生产业的发展。七是全面开放区域旅游市场和服务，健全区域旅游安全服务体系。创建畅游武陵网，构筑集成化的旅游电子商务平台，积极对接外域旅游市场。不断提升区域旅游产品的国际影响力与美誉度，打造集神秘山水、原始生态、民族风情、游憩体验于一体的中国内陆腹地的黄金旅游区及国际顶级生态旅游经济区。总之，要继续扩大合作内容、延伸合作范围，推出精致的旅游线路，拼盘精美的旅游套餐，同时辅之以利益均衡、利益调整的相关合作条款或规章制度，拟定具体的多边合作章程和合作框架，在带动区域旅游业发展的同时，为开展更广更深层次的合作探路，也为本区域其他行业合作提供了蓝本和示范。

[1]国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见[J].重庆市人民政府公报，2009(03).

[2]童中贤,熊柏隆,黄永忠.推进武陵山经济协作区发展的若干建议[J].领导决策参考,2010(12).

[3]林尚立.国内政府间关系邓正琦.渝鄂湘黔交界民族地区经济联动机制探讨[J].重庆师范大学学报(哲学社会科学版)，2012（05）.

[5]王扩建.长江三角洲区域合作中的利益协调机制研究戴楚洲.新时期武陵山区统筹区域发展政策研究[J]铜仁学院学报,2010(4).

[7]邓正琦.渝鄂湘黔交界民族地区经济联动机制探讨[J].重庆师范大学学报(哲学社会科学版)，2012（05）.

[8]宋爱苏.老少边穷连片地区区域合作路径选择及机制建设的思考-以武陵山民族地区为例[J].探索，2009(06).