推进行政事业单位资产管理与预算管理相结合的探讨

刘晓萌

（重庆市公安消防总队 审计处，重庆 401121）

资产管理与预算管理相结合的方式是近年来行政事业单位出现的一种新的预算管理模式，涉及面广、方式新颖，也是节约资源、提高资产经费综合效益，实现财务管理精细化的有效途径，是加强资产管理与预算管理工作的客观要求。2006年财政部公布了行政单位和事业单位相关的资产管理办法，确立了资产管理采用资预结合的原则。其实这种结合也是资产管理和预算管理在工作规范过程中必然的趋势。例如，在预算制定过程中，由于资产购置金额大、内容多，预算中必须有单独详细的资产购置明细表和资产收入表等以便监管；在资产购置时，必须明确购置方式和资产配置等。这些都是预算制定的重要内容。由此可见，资预结合的管理方式是资产管理和预算管理的大势所趋和必然要求。

一、资预结合管理方式的重要意义

（一）资预结合的管理原则是国家财政方针的必然要求

国家对加强资产管理和预算管理多次提出明确要求，要深化预算制度改革，使预算真正起到统领经费的作用。而完善各类资产管理体制建设，就是要细化资产管理，使之与预算管理配合。这对于国家行政预算大盘的执行以及行政单位大量国有资产的维护、不流失和保护国有资产具有十分重大的意义。用预算管理来辅助统筹资产管理，是科学预算编制和保护国有资产的重要途径，是国家财政方针的必然要求。

（二）资预结合的管理原则是推动财务改革的必然要求

新的经济形势必然要求新的财务模式，行政事业单位国有资产管理方式需要进一步健全，财务改革势在必行。

第一是行政事业单位在财务管理工作上进行了一系列的改革尝试，例如推行部门预算、集中收付、政府采购等，在管理层面上实现了很大突破，但在资产管理上尚显薄弱。资产管理存在着资产家底不清、配置不科学、管理不善等问题，导致 “重资金、轻资产，重采购、轻管理”的现象。

第二是行政事业单位一般资产数量都很庞大，从购置到运行的全过程都是依靠财政的预算经费来维持，而且所需经费在预算中占有相当大的比例。因此，必须将预算与资产进行科学结合，才能找到配置的平衡点，才能实现管理的科学化、精细化。

第三是将书面预算与资产实物结合起来，实现数量、金额的同步增长和减少，这是一种 “公开化”的管理模式，可以很好的维护资产配置的科学性、效益性，创造一条节约配给的新路子。此外，这也客观促进了行政事业单位的廉政建设，堵塞了资产管理环节的漏洞，提高了资金使用效益。

（三）资预结合的管理原则是加强资产管理的客观需要

资产和预算是行政事业单位对物资类资产进行管理的两个方面：一种是对实物形态的资产进行管理，一种是对价值形态的资产进行管理，两者是同一实质的不同体现，但又密切联系。应该说资产管理是表征，预算管理是实质。在行政事业单位，资产的累积也是历年预算经费的累积，因此，新一年度预算的安排必须要参照资产账目的具体内容，在管理制度的基础上严格控制资产的购置、分配和报废几个关口，提高预算科学性，加强资产管理精细化。

二、资预结合管理方式的现状及存在的问题

（一）理财观念和思想认识不到位

很多行政事业单位受传统理财观念影响，对这项工作认识不深、重视不够。在财务部门内部还存在对价值形态的资金非常重视，但对实物形态的资金——资产的使用和管理重视不够。在一些行政事业单位对为什么要将两者结合和如何结合，还存在一些认识误区，这使得编制和执行的部门合作不畅快，甚至还有一些阻力。从具体部门和单位来看，都习惯于争取项目、争取资金，不重视，甚至不愿意花大力气科学编制资产配置预算。这种大一统的粗犷管理方式，体现了传统制度下怕分权、怕麻烦的思想。所以，理财观念和思想认识的不到位，严重阻碍了此项工作的开展。

（二）制度完善和程序设置不健全

由于资产管理也是近年来出现的新课题，其管理制度本身还很不完善，存在较大漏洞，制度上还很不健全。此外，资产管理与预算管理相结合的方式也还处于探索阶段，具体很多内容都不够明确。例如，价值与实物形态的结合方式、科学配备的具体标准、各类标准的可执行性是否很强、有没有确保执行的保障措施等。这些问题的不明确直接制约了资预结合工作的进展。此外在程序设置上也不尽科学。部门的职能分工不明确，预算的审核流程不科学，也是造成运转不畅的原因。例如，预算审核没有在综合预算的基础上进行，对很多应该严格审核的大宗资产购置内容反而没有审核。在流程上也显得繁复冗长，规定得细，可执行性差，致使最终的审核批复缺乏实事求是的依据，既影响了审核结果，又降低了效率。

（三）预算编制与执行效能不合拍

预算的科学编制与确保执行，是实现资产管理与预算管理相结合的关键。但目前在实际中，这两者的关联并不合拍，预算在执行过程中往往打了折扣，相应在资产的购置和管理上也无法合拍。例如事业部门日常维护、消耗费用的安排与占有资产实物量相脱节，使事业经费安排不科学；资产收益披露缺乏透明度，部门预算无法体现资产收益情况；对预算执行情况，预算资产配置是否到位，缺乏跟踪和监督，严重影响了预算管理的严肃性。在这种模式下，管理的主要目标成了规范预算收支活动的合规性，而支出活动结束后所形成的资产，以及那些与预算支出无直接关系的资产，往往成了财务部门力所不能及之处。

三、推进资预结合管理方式的具体方法

资产管理与预算管理既是对物资价值与实物两种形态的管理，也是加强预算综合管理、深化预算改革力度的必然要求。可以说，首先要认识到资产管理与预算管理的内在联系，是一种存量管理与动态管理的方式；其次要明确两者之间的依存关系，只有优化了资产配置，才能使预算结果更为科学。

（一）认真组织实施资产配置管理制度

在意识到管理制度的缺失带来的巨大问题基础上，要根据实际情况制订科学的资产配置管理制度，并认真组织实施。同时还要注意三个问题，第一是对各单位和部门要做好答疑、解释与宣传工作，对部分认识模糊的问题应统一收集后进行自私讨论和研判。第二是拟定科学的配置方案和流程的信息反馈工作，经过一段时间后，要针对试行时出现的问题进行统一修订，进一步适合财务管理的需要。因此要密切关注资产配置管理制度在实施中出现的各种情况，为完善制度建设做好准备。第三是指导各单位实施管理制度，加强学习，核实登记资产存量，并做好编制资产配置预算的准备。

（二）完善资产和经费的配合标准和配备体系

资产配置标准必须与经费预算标准有机结合起来，这是资预结合管理方式的基础和依据。行政事业单位国有资产标准一般包含固定资产标准、消耗物标准等，但制定标准之余还要加强控制和监管的力度，促进标准的体系建设。以业务用车配置标准为例，首先要规定 “公务用车”的概念和范围；其次要制定不同级别部门的车辆配备标准，当然必须要依据部门工作的性质编配，既反对平均主义，也反对铺张浪费。对特殊业务用车则根据实际需要，由各部门提出，分管领导审定后，交财务部门备案；第三要制定流程上和部门上的监管职责，落实监审部门和监审程序。

（三）尝试将资产新增计划纳入预算范围

资预结合的管理方式的工作重点是从资产存量中确定增量，使资产增量与预算相关内容吻合。具体操作方法以两句话归纳，“盘点存量数据真实，确定增量实事求是；纳入预算突出重点，标准监管兼顾一般”，特别是对一些有既定标准的物资，如车辆、大型专业设备、固定资产等。在此基础上试编资产购置预算，经批准后，方可购置和配备资产。其基本流程是：

第一是考核部门会同财务部门共同下发资产配置标准和部门预算的资产购置预算表，确保各个单位和部门明确标准和编报的原则方法。

第二是各基层部门分析工作实际情况，提出需重点保障的项目和内容，在与已购置资产表和配置表比对的基础上，提出新购建议。

第三是评估单位将各基层部门上报的预算购置表进行汇总评估，按照 “确保重点，调剂使用，精打细算，合理购置”的原则进行审核，再与财务部门协调后予以核定。最后编入下年度预算。

（四）建立资预结合管理方式的绩效考评机制

第一是以提高单位效益为目标，以绩效考评为方式，建立对资产管理和预算管理进行综合绩效考评的机制。通过规定科学的评价方法和评价标准，提高对资预结合管理方式的重视，并充分认识其科学性，此外，也可考虑将这一指标作为单独内容进行考核。

第二是以细化管理方式为重点，将预算与资产在流程和制度层面进行精细化柔和；将定额与标准在体系和量化层面进行科学化规范，以实现资预结合的精细化管理方式。

[1]全国预算与会计研究会课题组.行政事业单位资产管理与预算管理相结合问题研究[J].预算管理与会计，2010（1）：2—7.

[2]广东省财政厅.积极推进预算管理与资产管理相结合[J].预算管理与会计，2010（6）：3—5.